Ec. Guillermo Gonsalves

Montevideo, diciembre de 2010.

La problemática de la tierra en Uruguay. Un recurso natural estratégico que merece de políticas de estado nacional y regional. 

Resumen

El objetivo fundamental  de este trabajo es mostrar algunas tendencias referidas al proceso de  concentración y extranjerización de la tierra a partir del relevamiento de  información publicada por diferentes  organismos oficiales del Estado uruguayo.  A esto se suma una revisión bibliográfica  sobre la temática.
Particularmente se utiliza la información sobre operaciones de compra y venta y los arrendamientos de tierra recabada por la Dirección de Investigación y Estadísticas Agropecuarias (DIEA),  desde el año 2000 a la fecha.
Por último se destaca el aporte realizado por las Organizaciones de Productores Familiares y Asalariados Rurales; por la Sección Nacional de Uruguay ante la Reunión Especializada de Agricultura Familiar del Mercosur (REAF) y por el Primer y Segundo Encuentro Nacional de la Producción Agropecuaria Familiar realizado en el 2007 y 2009 respectivamente.

Marco teórico

La tierra debería ser usufructuada como bien social, no debiéndose permitir por la legislación el uso especulativo. El acceso a tierra para trabajar y desarrollar proyectos de vida rural debería estar garantizado por las políticas públicas, especialmente para los asalariados rurales y los productores familiares. La tierra debe ser considerada un recurso estratégico nacional y regional por su capacidad de generar alimentos, materias primas, riqueza, trabajo, afianzar a la familia en el medio rural y por garantizar a la población y futuras generaciones la seguridad y soberanía alimentaría de nuestro país. Por tales motivos debemos reivindicar la función social de la tierra, su uso regulado legalmente en función del interés social comprendiendo la conservación y mejoramiento frente a los que la consideran como un bien económico, especulativo, y activo de reserva y valor. Es un factor muy específico, factor de oferta rígida, limitada, no es reproducible como el capital o el trabajo y por ende es objeto de grandes regulaciones a nivel mundial porque es escasa.

Marco Normativo relacionado a los temas concentración y extranjerización de la tierra

En la legislación uruguaya no existe una limitación a la propiedad. Del mismo modo no existe definición legal de minifundio o latifundio

En términos jurídicos la propiedad de la tierra no tiene una función social definida. Si existe la Ley de colonización (nº 11.029) que en sus artículos nº 1, 8, 12, 20 y 70, definen criterios de expropiación y reparto de tierras con una visión más amplia que la simple explotación con fines económicos y haciendo énfasis en el bienestar del trabajador rural y su familia.

Tampoco existen restricciones legales al acceso a la tierra por parte de extranjeros

Pueden ser propietarios de tierra cualquier forma legal donde figuren personas físicas, Cooperativas, Entes del Estado, Sociedades y hasta Sociedades por acciones anónimas. En el último período se aprobó pero no está vigente la prohibición de tierras a S.A no nominativas (Ley 18.092 del 27/12/06).

En el período de gobierno anterior se aprobó la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. Artículo 3º. (Concepto y finalidad).- A los efectos de la presente ley, el ordenamiento territorial es el conjunto de acciones transversales del Estado que tienen por finalidad mantener y mejorar la calidad de vida de la población, la integración social en el territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales. A los efectos de esta Ley,  el ordenamiento territorial es una función pública que se ejerce a través de un sistema integrado de directrices, programas, planes y actuaciones de las instituciones del Estado con competencia a fin de organizar el uso del territorio.

Si bien no se conectan de forma directa; existen otras tres leyes que pueden llegar a tener puntos de contacto con el tema referido en la medida que hayan determinados usos asociados a determinadas escalas: (Ley 14.859 y reglamentaria del Art. 47 de la Constitución referida a aguas 17.283, Ley de Suelos y Aguas 15.239 y Ley de Creación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas 17.234).

 Caracterización. Cambios registrados en la estructura agraria con respecto al mercado de tierras, usos de suelo, distribución de la tierra y régimen de tenencia

1. Con respecto a la estructura agraria

El proceso de concentración de la propiedad de la tierra ya tiene medio siglo en el Uruguay. Si se analiza la distribución de la tierra durante todo el siglo XX se aprecia que hay dos períodos muy claros. El primero que abarca desde 1908 (fecha del primer Censo Agropecuario) hasta 1960, en el cual la cantidad total de establecimientos agropecuarios creció de 44.000 a 87.000. Un segundo período que abarca el resto del siglo en que la cantidad de establecimientos agropecuarios vuelve a disminuir a 57.000 en el Censo del año 2000. Recuérdese que la cantidad de tierra en uso agropecuario no varía (16.000.000 de has.) a lo largo del siglo ya que la frontera agrícola en Uruguay se determina tan temprano como en 1880.

Cuadro evolución de algunas características básicas del agro según censos:

Uruguay no es ajeno a las tendencias mundiales en lo que respecta al sector agropecuario considerando los indicadores de población, predios, trabajadores en el medio rural. En los últimos 60 años el proceso de cambio estructural de importancia tiene que ver con la disminución de la población reduciéndose un 58 %; la disminución en un 33 % de establecimientos agropecuarios explicado por la caída de los establecimientos < a 100 has; la disminución en el número de trabajadores a través del indicador de la PEA en un 34 %. En síntesis la población cae más que el número de predios determinando menos trabajadores por explotaciones agropecuarias.

En los últimos 10 años el mercado de tierras ha tenido una dinámica muy intensa sin antecedentes para la historia agropecuaria uruguaya.
Es notorio el aumento en el número de operaciones compra-venta (24.183), significando para el periodo 2000-2009 la comercialización de 6.090.000 hectáreas representando el 37 % del área del país.

Recientemente se publicaron los datos para el año 2010, significando para el periodo de 11 años, un acumulado de 26.276 operaciones, por un total de 6,4 millones de has (40 % del área del país). El valor de la tierra en el 2010 es 8 veces el que había en el 2002.

Si se analiza las ventas por escala de superficie, se aprecia que las hectáreas correspondientes al estrato de productores familiares utilizando el criterio de superficie según resolución ministerial del 2008 fueron las que mayormente se transaron (36 % de la superficie vendida corresponde a superficies menores a 500 has).

La superficie que cambio de propietario, descontando las transacciones  repetidas fue el 84% del área comercializada en el período 2000- 2007 (4,3 millones de hectáreas sobre 5.1) Siguiendo esta tendencia se podría estimar que al 2009  el área que efectivamente  cambio de propiedad andaría alrededor de 5,1 millones de has.

Las personas físicas compraron 1,8 millones  de has menos que las que vendieron y las S.A. compraron 1,8  millones de has más que las que vendieron en el período  2000- primer semestre del 2008.

Los uruguayos compraron 1,75 millones de has menos que las que vendieron en el mismo periodo
Otra de los indicadores que reflejan la magnitud de este fenómeno es  considerando el peso de las ventas de tierra sobre el PB agropecuario. Para el período 2000-2008 promedia un 36.6%, oscilando entre el 11,4 % en el año 2000 y un máximo de 58,1 % para el año 2006, considerando el nuevo cálculo realizado para la serie del PBI.

El estrato de tamaño de los padrones transados, el proceso tiene mayor incidencia en los estratos de tamaño de menos de 200 has, ya que se transaron hasta el 2007, se habían transado un 43% de este estrato comparado con el censo 2000.

En cuanto al arrendamiento de tierras se realizaron 18.018 operaciones correspondiendo a 6.654.800 has; se pago en promedio en el 2000, 28 U$S/ha; en el 2008, 124 U$S/ha pero dependiendo del tipo de tierras hay precios diferenciales. A modo de ejemplo por tierras aptas para la agricultura de secano se pagó 227 U$S/ha; para la ganadería se pago 33 U$S/ha; para la lechería, arroz, forestación se pago 110 U$S/ha.

1. Con respecto al uso

El proceso de cambios ocurrido en los últimos años tiene en la agricultura y forestación como los rubros de mayor crecimiento. Este crecimiento tiene su influencia en el resto de los rubros, principalmente por los que compiten por área. Como se resume en las siguientes líneas  estos rubros se destacan por uso y la concentración de recursos en sectores empresariales, nacionales y extranjeros. Del mismo modo se destaca la disminución de superficie de rubros con un componente alto de producción familiar como la ganadería y la lechería.

Dentro de la Agricultura de secano se destaca la soja como impulsora de este crecimiento.  Este cultivo mostro un gran aumento del área (de 12.000 has en la zafra 2000/01 a 863.200 hás en la zafra 2009/2010, más de la mitad del área agrícola) y producción (779.000 toneladas zafra 2006/07). Ya para la zafra 2010/2011 la intención de siembra es de 1.007.600 has.

Este desarrollo tiene algunas características a resaltar:

1. Aumento del precio internacional del grano

1. Paquete tecnológico: siembra directa y transgénicos

1. Nuevos actores: argentinos

1. La capacidad de arrendar frente a otros rubros (leche)

1. Concentración de la producción (El tamaño de siembra mayores a las 1000 hás     paso de representar el 20 % del total de la superficie  al 50 %)

1. Desplazamiento de productores y de otros cultivos

1. Concentración de acopio y distribución ( 5 mayores firmas exportadoras acumulan el 77 % del volumen comercializado)

1. Incremento en las exportaciones (2001 era de 1,6 millones de U$S, en el 2006 140 millones de U$S.

Este desarrollo se vio acompañado de un nuevo sector en la producción con características bien distintivas según Arbeletche, P:

1. Canalizan fondos de fuera del sector
2. Utilizan y generan empresas de servicios
3. Compran insumos directos a importador y/o fabricante
4. Trabajan con tecnología “estándar”
5. Son básicamente agricultores, no diversifican
6. Extranjeros y/o asociados a capital extranjero
7. Empresas en otros países de la región

Por su parte la forestación tuvo un crecimiento  744.000 hás  de los últimos 20 años
Existieron en Uruguay dos modalidades bien diferentes en cuanto a la inversión en el sector forestal:

1. En la década del 80 fueron las empresas papeleras, un grupo de grandes industrias y las cajas previsionales en función de la reconversión energética hacia la leña y el desarrollo de la industria papelera las que lideraron el proceso de forestación.
2. Mientras que en los años 90 fueron las firmas transnacionales y grupos económicos locales en función del mercado internacional y del régimen de promoción interna por parte del estimulo estatal los que llevaron adelante dicho proceso

Mientras tanto en otros rubros como la lechería se puedo observa una  reducción del área de un 15 % (de 1 millón a 850.000 hás en el año 2008 y del número de productores cae un 15 % con respecto al 2000 (de 4000 a 3400).

Este rubro además cuenta con componente de fragilidad frente a otros rubros ya que tiene un alto componente de la superficie explotada por el rubro bajo la forma de arrendamiento.  De las  799.939 has explotadas según DICOSE en el año 2009, en propiedad se mantenían 328.091 has (41 %) y 358.993 has arrendadas, lo que representa el  45%, de la superficie del rubro para ese año.

d) Distribución de la tierra

1. Por estrato, nacionalidad, forma jurídica

En el 2000 el 96 % de los establecimientos equivalente al 90 % de la superficie en manos de uruguayos.

De los datos de DIEA se observa que el resultado neto es que los uruguayos han perdido hasta el año 2007, 1:700000 has, no pudiéndose discriminar la procedencia de los compradores ya que son Sociedades Anónimas. 

 No obstante la condición jurídica nos permite aproximarnos a algunas hipótesis. Por ejemplo la superficie media de las  Personas físicas fue para el año 2007 de 206 has. Mientras que las  personas jurídicas presentaron  superficie media de 1.417 has.

En el 2007 personas jurídicas podrían estar concentrando un  50 % de la superficie (valor estimado surge de  4.478.000 has en el 2000 menos 885.000 que vendieron más 2.852.000 compradas mas las sociedades de hecho 1.625.000 has = 7.825.000 has).

Fuente: DIEA

e) Régimen de tenencia

1. Propietario-arrendatario

El proceso tiene  su incidencia en el uso de la tierra,  experimentando un fuerte aumento en las formas de tenencia de menor seguridad. La superficie que es objeto de arrendamientos acompaña la tendencia descripta para las ventas. Considerando el    período 2000-2009, las operaciones de compra venta y contratos de arrendamientos acumulan  algo más de 12 millones de has distribuyéndose equitativamente en ambos regímenes de tenencia. El valor de los arrendamientos sumo 433 millones de dólares, el 57 % de la tierra arrendada se contrato por periodos menores a tres años. El valor de las operaciones de compra-venta fue de 6763 millones de dólares; equivaliendo a dos años de PBI Agropecuario.
 Causas identificadas: externas e internas

1. Contexto externo

Dentro del análisis para identificar las causas externas se enmarca el crecimiento de la actividad económica mundial  a través del indicador variación anual porcentual del PBI. El crecimiento de los países emergentes sobretodo asiáticos está incidiendo en la presión de la demanda externa por los alimentos.

Los precios de los comodities en los mercados internacionales por el mayor consumo, presionan la demanda externa de granos, oleaginosas, lácteos, carnes y por ende sus precios.

Por otro lado con efectos contradictorios el aumento del precio del petróleo con un doble efecto: aumentando los costos de producción y la producción de biocombustibles incidiendo en la demanda por la competencia de productos agrícolas.

Nuevas estrategias de las ET  que han salido a relocalizarse a escala global buscando en los países del hemisferio sur con políticas más débiles en torno a los recursos naturales, bajos costos de contaminación, mano de obra abundante con leyes laborales frágiles, estados débiles con una fuerte dispersión institucional que lo debilita en los controles y supervisión.

A su vez la competencia por la localización de los capitales al interior del MERCOSUR y los precios de la tierra mayores en Argentina y Brasil ha logrado que el movimiento de capitales hacia la compra de tierra se radique en Uruguay. El precio relativo de la tierra es en Soriano 4.500 U$S/ha; en la Pampa Húmeda de 9.000 a 17.000 U$S/ha y en el Sur de Brasil de 5.700 a 7.200 U$S/ha.

Por último la especulación. El recurso tierra sigue siendo un activo de reserva y resguardo.

1. Contexto interno

A nivel interno el país atraviesa una etapa de apertura comercial y desregulación de mercados locales,  que facilito la implantación de este modelo.

Del mismo modo se genero un ambiente de negocios, con  facilidades para la IED.

El ejemplo más claro fue la fuerte apuesta al desarrollo del sector forestal donde la piedra angular para ello fue la ley forestal No. 15.939 de 1987. EL 91 % de las hectáreas forestadas al día de hoy en nuestro país están enmarcadas en el proyecto de promoción forestal impulsado por el Estado.
En tal sentido y a través de decisiones políticas se oriento el desarrollo del sector y su producción maderera con un sesgo hacia el comercio internacional de la celulosa y no hacia la producción de bienes manufacturados nacionales. 
Esta ley habilito partidas presupuéstales para subsidio y financiamiento, líneas de créditos blandas del BROU con plazos más largos, habilito a usar el bosque como garantía y por ultimo hubo incentivos desde el punto de vista de exoneraciones tributarias. En contraste con la ley anterior estas leyes dieron un impulso al sector forestal que lo podemos observar con la cantidad de hectáreas forestadas bajo proyecto a partir de 1987, ya que pasamos de tener menos de 200 mil hectáreas a fines de los ochenta a tener casi 700 mil 10 años después. Es por tal motivo que dicha agroindustria ha ejercido una fuerte presión por la demanda de tierras. 

Se elimino una ley que prohibía la compra de tierras por sociedades anónimas  a mediados de los años 90 incidiendo en los cambios en la posesión de la tierra favoreciendo el flujo de capitales extranjeros y la reconversión de terratenientes endeudados. A la fecha no se ha podido hacer cumplir la resolución de sociedades anónimas nominativas. 

Procesos de innovación y cambio técnico han contribuido a explicar los cambios en la posesión de la tierra. Los cambios en materia de innovaciones químicas, biológicas, mecánicas han permitido abatir costos y sustituir mano de obra. Como ejemplos se podrían mencionar el uso de semillas transgénicas que permiten aplicar el paquete de la siembra directa o las maquinas en la forestación que sustituyen las cuadrillas de cosecha forestal. 

A todo esto debe sumarse la situación de grave endeudamiento del sector agropecuario de principios del 2000 y la baja rentabilidad de los principales rubros de la AF.

Sujetos sociales de los cambios y el rol del estado

Los sectores sociales de los cambios son los históricamente excluidos en el medio rural, los productores familiares, los asalariados rurales y los desocupados del medio rural, conjuntamente con las Organizaciones sociales y sindicales que los nuclean.
Hoy en día coexisten 2 modelos en el medio rural a nivel nacional y regional, que tienen lógicas diferentes por los sectores sociales que involucran, por los intereses que representan y por los beneficios generados y apropiados a través del modelo de acumulación. Por un lado la dimensión que representa la agricultura familiar, campesina e indígena en contraposición al avance del agronegocio agroalimentario exportador; dimensión en el sentido de su contribución a las economías de la región y producción y también dimensión social y política.
En el caso especifico de la AF la dimensión económica y productiva del MERCOSUR implica 20 millones de personas, 5 millones de establecimientos rurales, 80 % de todas las explotaciones agropecuarias, 9 % del PIB, 70 % de los alimentos producidos para el consumo interno. La dimensión social y política implica el desarrollo equilibrado de los territorios, la heterogeneidad y diversidad de recursos, culturas, actores, el desarrollo con igualdad, la generación de trabajo digno y genuino, la construcción de ciudadanía.
El rol del estado tiene que ser activo, en el diseño e implementación de políticas públicas diferenciales para los sectores mencionados. La soberanía alimentaria implica incidir en las  cadenas de valor agroalimentarias dominantes con el objetivo de distribuir de manera más igualitaria la riqueza generada en dichas cadenas cuyas materias primas tienen origen en la agricultura familiar, campesina, indígena.
Uno de los problemas que tiene el sector agropecuario (y sobre todo el de la producción agropecuaria familiar) es su característica de ser el eslabón más débil de la cadena que históricamente ha estado subordinado y dependiente al eslabón más fuerte (industrial o el de distribución comercial) representando el poder oligopólico de los mismos frente a una oferta atomizada (miles de productores) que son tomadores de precios y escaso poder de negociación. En ese sentido la participación del estado es clave en la articulación de los diferentes eslabones para reducir asimetrías tratando de levantar limitantes estructurales, mejorar las capacidades de negociación y promover ámbitos de dialogo y decisión.
En definitiva es necesario un enfoque de cadenas de producción o de complejos agro – industriales (CAI) distributivos, que permitan ante todo la inclusión social. Para impulsar esta estrategia, el Estado tiene que asumir un rol protagónico conjuntamente con las organizaciones que integran la cadena. En este proceso de generación de cadenas de valor debe estar incorporada la visión de continuidad entre campo y ciudad. ¿Cómo? A través de asociaciones con empresas recuperadas, cooperativas, pequeñas y medianas empresas agroalimentarias, empresarios nacionales.

Las políticas públicas deben considerar la Soberanía Alimentaria y la Reforma Agraria Integral (dentro de la cual se incluye las políticas de tierras) como dos caras de una misma alternativa, deben avanzar conjuntamente, constituyendo los fundamentos políticos para el desarrollo rural. Por un lado las políticas públicas deberían apuntar a la transformación del sistema de producción y comercio de los alimentos. Los gobiernos deberían garantizar y asegurar la producción y el acceso a todos los alimentos necesarios para sus poblaciones, no con políticas asistencialistas o caridad de instituciones públicas o privadas sino con políticas que incidan en cambiar el modo de producción de los alimentos y  el sistema agroalimentario dominante.   
Y por otro lado las políticas públicas deberían incidir en la distribución, redistribución y acceso a los recursos naturales y productivos por parte de los productores familiares, campesinos e indígenas, políticas de financiamiento, de comercialización y acceso a mercados como las compras públicas, tecnologías apropiadas, fortalecimiento organizacional, inversión en infraestructura y servicios.

Un capítulo aparte merece el Instituto Nacional de Colonización (INC), que estuvo a punto de ser cerrado por los gobiernos blanco-colorados y que es una herramienta fundamental para el diseño y ejecución de políticas de tierra. Debe modernizarse, incrementar los recursos humanos y económicos y articular con la Institucionalidad Agropecuaria existente. Prácticamente son 300.000 has las tierras que el instituto administra, cifra muy baja para la dinámica del mercado de tierras pese a que en el último quinquenio incorporo 43.000 has. El siguiente cuadro muestra la evolución del INC en 6 periodos de gobierno.

Fuente: INC

Impactos detectados sobre el sector de la AF

• Desaparición de productores familiares
• Población rural dispersa envejecida, sin retención de jóvenes por falta de oportunidades
• Década 60-80: fuerte desplazamiento de productores familiares por capital nacional sin modificación de volúmenes producidos
• Concentración actual: transferencia de activos de sectores empresariales nacionales a extranjeros
• Presencia de ET y regionales en forestación y agricultura
• Proceso de intensos cambios en la propiedad y usufructuo de activos (mercado de tierras)
• Proceso de concentración se asocia a intensificación productiva
• Problema de sustentabilidad ambiental (grandes extensiones de monocultivos, problemas vinculados al agua, semillas transgénicas, erosión y empleo de biocidas diversos)
• Pérdida de soberanía nacional
• Pérdida de soberanía alimentaria
• Aumento de la pobreza rural (1999-2007)
• Dentro de la producción familiar 2 sectores que reciben impactos diferentes: el que desaparece como productor y emigrando a la ciudad y los que continúan produciendo pero con dificultades para mantenerse y crecer.
• Perdida de saberes.
• Tendencia a la concentración de la tierra a la par de la tendencia a la extranjerización: la tierra pasa en superficies crecientes a manos de capitales transnacionales.

Que consecuencias provoca la concentración:

Concentrar tierras implica concentración de capital, de riqueza y su contracara es la exclusión y generación de pobreza. Si el gobierno a través de políticas públicas no trata de desestimular este proceso es contradictorio y paradójico querer avanzar en la distribución de la riqueza con justicia social cuando se profundiza la concentración de un recurso estratégico para el país cuya matriz productiva y exportadora sigue siendo agropecuaria.
Este proceso concentrador de la propiedad y explotación de la tierra  es perjudicial para el interés nacional porque:

En primer lugar produce expulsión de gente del campo en dirección a los centros poblados. Produce desarraigo, desempleo y pobreza. Estamos en un escaso 8 % de población rural dispersa. Se compromete así buena parte de nuestra capacidad de producir alimentos en una visión estratégica, ya que nos estamos quedando sin gente que lo sepa hacer y que lo haga.

Por otro lado se compromete así, la capacidad de lograr la soberanía alimentaria. La misma la entendemos como la capacidad de los pueblos de elegir y producir sus alimentos para satisfacer sus necesidades. Para ello precisamos tres condiciones: poseer tierra y que esté disponible para ser trabajada. Es la función social de la tierra. La gente formada y capacitada para la vida en el medio rural, ya que son los trabajadores necesarios para producir, estos están integrados por dos sectores, los asalariados y los agricultores familiares. Por último, capital disponible para financiar los planes de producción.

Además concentra la toma de decisiones en materia de que productos obtener e inclusive se transfiere las decisiones de que producir, como, a que costo, de los países a los centros hegemónicos y casas matrices de ET.

También concentra las ganancias de la producción en grandes empresarios. 

La promesa electoral

Durante la campaña electoral el Frente Amplio dentro de su Congreso, pero sobretodo en la plataforma electoral se comprometió ante la ciudadanía a incorporar 250.000 hectáreas al INC para distribuir entre 2500 familias provenientes de la producción familiar y asalariados rurales durante el quinquenio posiblemente bajo la forma de arrendamiento o de usuarios manteniéndose la propiedad de la misma en el estado por los fundamentos teóricos anteriormente explicitados. Para que el INC acceda a esta cartera de tierras no alcanza con los recursos presupuestales correspondientes (basta mirar la serie histórica de los presupuestos asignados en los diferentes gobiernos inclusive el progresista del anterior periodo y del presupuesto actual); sino que habrá que buscar y generar recursos extrapresupuestales perfectamente generados por el mismo sector agropecuario (debido al boom económico de los últimos años), para redistribuir en el mismo sector, en políticas de tierras, pero en definitiva en políticas de desarrollo rural. La esencia de la izquierda es transformar estructuras que mejoren la distribución del ingreso, de la riqueza con justicia social, es probablemente el sello diferenciador con los partidos tradicionales.

La propuesta:

Dicha propuesta trata de crear algunos instrumentos de política pública que apunten a desestimular el proceso de concentración de tierras y a su vez incentivar el acceso de tierras a los sectores históricamente excluidos del medio rural.

Generar por la vía impositiva un impuesto llamado Impuesto a la Posesión Excesiva de Tierras (IPET) que gravaría a los sectores económicos que poseen por encima de 2500 has bajo cualquier forma de tenencia. Para tener una referencia son 1.122 explotaciones agropecuarias (2 % de las explotaciones del país), representan el 32 % de la superficie, a través de tasas progresionales poder gravar para desestimular el proceso de concentración, bajar la presión por el precio de la tierra para que el INC tenga mayores posibilidades de poder adquirir tierras y obtener recursos para la implementación de políticas de desarrollo rural, ya que por la vía de restricción presupuestaria no se adjudican. En conocida la baja presión fiscal que el agro tiene; según estimaciones de Tambler (2011, OPYPA) el sector agropecuario aportó al fisco en 2010 US$ 228 millones, lo que representa entre el el 6% y el 7% del PIB Agropecuario. Dicho porcentaje se ha mantenido constante en los últimos años, oscilando entre el 5% y el 7%, cuando el conjunto de la economía (incluidos consumidores) aporta sobre el 30,4% del PIB nacional (Tambler, 2009). En 2009 el PIB de Uruguay fue de US$ 31.532 millones corrientes, mientras que el PIB Agropecuario fue de US$ 2.568 millones corrientes (8,1% del PIB total) (DIEA, 2010c).

Políticas de regularización con el objetivo central de  solucionar la situación de más de dos mil pequeños productores que declaran tener la tenencia de la tierra en carácter de ocupantes. Se procederá  a seleccionar, con un criterio geográfico y por indicadores de pobreza, a un número determinado de beneficiados. La financiación se abordaría a través de la eliminación de determinados costos fiscales, costos de tasas, timbres etc., y creación de un fondo especial con éste fin. Facilitando y abaratando todo esto con la reducción de los plazos legales de prescripción y la inembargabilidad de los bienes comprendidos en esta iniciativa. Las  instituciones participantes realizarán los aportes posibles, para conformar un pequeño fondo para comenzar a operar La acción se iniciaría a través de técnicos de los organismos mencionados, dispuestos a colaborar, a quienes se sumarían especialmente estudiantes avanzados de abogacía y profesionales dispuestos a apoyar esta iniciativa (voluntariado).   
La institucionalidad abarcaría un acuerdo interinstitucional entre el MGAP, MEVIR y UDELAR. A este equipo se podría  sumar un representante del gobierno departamental dónde se va a operar.

Las UCA es una explotación agropecuaria capaz de crear fuentes de trabajo que permitan a la comunidad de esa localidad avanzar en la mejora de sus niveles de vida.
El objetivo general es insertar laboralmente a desocupados (principalmente jóvenes) en una forma organizativa. Las características de estas unidades, tendrán que tener direcciones fuertes y verticales que den señales claras de la necesidad de trabajar. Las UCA’s estarán ubicadas en las afueras de los pequeños poblados rurales.  Su tamaño, en una primera etapa se corresponderá con las necesidades alimenticias de la población local, se partirá de un diseño mínimo que permita su reproducción, por ejemplo: una explotación avícola, invernáculo, criadero de cerdos y cultivos de chacra. La gestión de la comunidad organizada será parte integral dentro del proceso de descentralización. La financiación - las compras gubernamentales (municipales o nacionales) podrán servir de apoyo y fomento a este sistema de producción. Las tierras podrán salir de distintos lados como: ministerios, municipios, del INC, escuelas agrarias, escuelas rurales, donaciones, etc.

Limite a la propiedad de la tierra y Política regional sobre ley de extranjerización, es un tema a explorar, es muy común en legislaciones de países desarrollados, se puede abordar este tema como agenda en el MERCOSUR, ya que los países hermanos están viviendo procesos similares. Alertar que hoy  en día no solo están comprando tierras las Empresas Transnacionales sino los Estados por un tema muy sencillo: garantizar la seguridad y soberanía alimentaria de  sus pueblos. Posicionar estos temas en la agenda regional dentro de la institucionalidad Mercosur y otros espacios, ya que procesos comunes a nivel regional merecen de acuerdos regionales ya que se están comprometiendo los recursos naturales de la región y por ende la soberanía y desarrollo de los pueblos que la integran. En este sentido Brasil ya reglamento en el 2010 a través de su presidente Luiz Ignácio Lula da Silva aprobando una disposición legal que establece límites a la compra de tierras brasileñas por parte de extranjeros o empresas brasileñas controladas por capitales extranjeros, las  restricciones está que la suma de tierras en manos de foráneos no podrá exceder 5.000 hectáreas, o 25% del territorio del municipio en que se encuentran. Algunos comentarios sobre la decisión:"No se va a excluir la participación de extranjeros, sino preservar el control nacional"; “ va a asegurar la soberanía nacional en una área estratégica de la economía y el desarrollo nacional"."A ejemplo de lo que hacen muchos otros países, necesitamos imponer límites a la compra de tierras por extranjeros", manifestó, y negó que la disposición perjudique la inversión foránea en Brasil”; “no buscan excluir la participación foránea en la producción agropecuaria brasileña, sino recuperar el "control nacional" sobre la propiedad de la tierra”.
Por otro lado la presidenta de Argentina Cristina Fernández de Kirchner anunció el envío al Congreso de un proyecto contra la extranjerización de la tierra. La iniciativa del Ejecutivo apunta a limitar la adquisición de tierras por parte de extranjeros a 20% del territorio nacional, provincial o municipal; también fija en 1000 hectáreas el tope de compra para extranjeros, por persona física o jurídica. . Según el ministro de Agricultura, Julián Domínguez, expuso que el proyecto oficial permitirá “proteger más de 200 millones de hectáreas argentinas;  proteger "un recurso estratégico como es la tierra", que es uno de los pilares de la economía argentina;   ley que tiene como objeto conservar el dominio nacional, no estatal. "Nos hemos copiado de Brasil, EE.UU, Francia e Italia, que tienen fuertes restricciones a la adquisición de tierras por parte de extranjeros".

Comentarios Finales

Estamos asistiendo a un proceso de cambio estructural y por ahora irreversible de concentración y extranjerización de uno de los principales recursos naturales estratégicos de nuestro país. Por tal motivo merece ser abordado desde políticas nacionales y regionales. El sistema político, las organizaciones sociales, la academia, los medios de comunicación, en definitiva la sociedad en su conjunto no pueden estar ausentes a dicho fenómeno que tendrá impactos en el desarrollo futuro de nuestra país, ya que dichas transformaciones afectaran a la sociedad en su conjunto, probablemente característico de estos fenómenos con pocos ganadores y muchos perdedores.
Estoy convencido de que estamos asistiendo en el agro uruguayo a un modelo concentrador y excluyente característico de las políticas neoliberales de los últimos 30 años; en contradicción ideológica de lo que sostiene la fuerza política que hoy está en el gobierno de generar políticas distributivas e inclusivas.

Los centros de decisión sobre el uso y manejo de la tierra dejan de estar en el país; se facilita la transferencia hacia el exterior de la riqueza; se reducen las posibilidades del Estado en la definición de cómo y para qué se usa el recurso tierra. Genera impactos en la Soberanía y Seguridad Alimentaria: sustitución de cultivos destinados a la alimentación humana; incremento en la dinámica del mercado de tierras: suba sustancial del precio; creciente participación de S.A; agudiza competencia por el acceso en un contexto de fuertes desigualdades; expulsión de productores familiares y mayor dependencia: modernización excluyente (se habla de la desaparición de 5000 establecimientos familiares con respecto al 2000).
Asistimos a un proceso de diferenciación social que genera el capitalismo: extracción de excedentes, los de mayor productividad se benefician de los de menor productividad, el resultado acumulación de riqueza de unos y la pérdida y empobrecimiento de otros; fortalecer el concepto de función social de la tierra: el suelo se comercializa como un bien mercantil más y por lo tanto se rige por las leyes de mercado y no como un bien de la sociedad.
No es un fenómeno aislado: expresión del modelo agropecuario dominante; la concentración de la producción es la regla, las fases de producción de insumos, industrialización, comercialización son controladas por consorcios económicos. A modo de ejemplo en la forestación montes del Plata y UPM-KYMENE controlan el 50 % de la superficie plantada; en la ganadería más del 50 % de la faena en manos de capitales brasileros (Marfrig 30 %); en el arroz el 87 % de la industria controlada por capitales brasileros; en la agricultura de secano 6 empresas (5 argentinas y una brasilera) controlan 400.000 has. La división internacional del trabajo y la inserción internacional sigue siendo subordinada a los países centrales: orden mundial de la producción que asigna diferentes roles a los países centrales vs periferia: proceso de primarización exportadora.
Las organizaciones sociales representan intereses diferentes; la Comisión Nacional de Fomento Rural y la UNATRA reclama la intervención estatal para poner límites a dicho proceso; las organizaciones representantes de los estancieros y empresarios del agro están a favor de dichos procesos y no quieren saber de nada con la intervención estatal.
Para terminar las políticas de acceso y distribución de tierras son condiciones necesarias pero no suficientes para abordar los problemas estructurales del medio rural; deben estar insertas en las políticas de desarrollo rural y nacional. Los impactos de la crisis global y sistémica implicaron el fracaso de la política neoliberal, crisis del modelo y paradigma dominante.  La respuesta para enfrentar los países y pueblos de la región a los fenómenos globales que implican concentración de recursos y riqueza, pobreza y hambre en contextos de crisis (alimentaria, energética, financiera) es fortalecer la agricultura familiar, campesina e indígena. Avanzar a otro modelo agroalimentario que considere la alimentación como un derecho de los pueblos y por ende el patrón de producción, distribución y consumo al servicio de la sociedad y no a las transnacionales, que en nombre del mercado y de las instituciones que lo amparan como OMC, FMI, BM hacen negocio con el hambre ya que en plena crisis alimentarias las mayores empresas del sector anunciaban ganancias record.

Algunas interrogantes

La discusión central pasa si el crecimiento económico está dentro de un proceso de desarrollo que tenga por objetivo el bienestar de la sociedad o si por el contrario afianza condiciones de inserción internacional subordinada a los países desarrollados beneficiando a las ET y sus aliados locales.

La discusión pasa si es un tema que necesariamente debe abordarse como política regional o los estados nacionales podrán intervenir en el proceso de manera que no se  comprometa el recurso tierra para las generaciones futuras y se garantice la seguridad y soberanía alimentaria.

La discusión pasa si dicho proceso es coherente con el objetivo político del gobierno de buscar un país con mayor distribución de ingreso y riqueza y justicia social.

 Referencias bibliográficas

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-Anuarios DIEA (2000-2009). MGAP

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-El tema de la  tierra en el Uruguay.-Visión desde la lechería- Intergremial de Productores de  leche.

-Los cambios en la estructura agraria.-Tendencias, impactos y desafíos. José Pedro Núñez.

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-Evolución reciente del mercado de tierras en Uruguay, con especial atención a los procesos de concentración,  y sus consecuencias sobre la agricultura familiar, el empleo rural y la pobreza rural en Uruguay. Alonso, J. M. Trabajo solicitado por el FIDA.

-Secciones Nacionales ante la REAF, Grupo Temático Tierra y REAF. 2005 a setiembre 2010.

-1er y 2° Encuentro Nacional de la Producción Agropecuaria Familiar. 2007 y 2009.