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Ec. Jorge Notaro Montevideo, 7 de diciembre de 2010.
Fundamento para imponer detracciones a las importaciones de productos primarios en el Uruguay.
Resumen Las detracciones contribuyen a: a) recaudar más gravando los altos ingresos extraordinarios lo que permite aumentar el gasto público y/o reducir otros impuestos; b) bajar los precios los bienes de consumo y mejorar el poder de compra de alimentos de los sectores populares; c) reestructurar la producción estimulando la actividad agropecuaria no gravada como la lechería, la agroindustria mediante la provisión de materias primas más baratas y el desarrollo de la producción familiar creando un Fondo de Apoyo con parte de estos recursos; d) desestimular la extranjerización y la concentración de la tierra. El Estado puede aumentar el gasto público y el segundo contribuye a aumentar la capacidad de compra de los ingresos se los sectores de menores ingresos así como a estimular la industrialización de las materias primas nacionales. Habría un gran perjudicado: los dueños de la tierra. Cuanta más tierra tengan, más perjudicados por estas medidas Se destacan tres tipos de antecedentes provenientes de la experiencia del país (en 1), de la experiencia de Argentina (en 2) y de la literatura internacional (en 3). Se analizan los argumentos en contra (en 4) y se diseña una propuesta fundada para el Uruguay actual Tanto en el antecedente nacional como en el caso de Argentina, las detracciones surgen como una respuesta a un salto en el tipo de cambio. En la situación mundial actual se fundamentan en los precios altos y crecientes de las “commodities” que constituyen los principales rubros de exportación de los países dependientes. Estos impuestos se apoyan en considerar que el sector exportador recibe beneficios extraordinarios luego de una devaluación o de un aumento de los precios internacionales; este supuesto es correcto La Reforma Cambiaria y Monetaria de 1959 liberalizó el mercado cambiario y las importaciones. Pero otorgó al Poder Ejecutivo facultades para regular las importaciones ante posibles dificultades, obligó a los exportadores a entregar la moneda extranjera al BROU y previendo un aumento del tipo de cambio, también facultó para establecer detracciones a las exportaciones y subsidios a algunos bienes de consumo popular. Azzini consideró necesario que el Poder Ejecutivo tuviera facultades para regular el comercio exterior, el mercado cambiario, los ingresos de los exportadores y los precios internos, mayores a las que consideran el Vicepresidente Astori y el equipo económico del FA. Las detracciones se establecieron entre un mínimo de 5% y un máximo de 50%, excepto para las lanas sucias, que tienen un mínimo de 25%. Se aplican a lanas, carnes, cueros, trigo, lino, girasol y maní, con diversos grados de procesamiento. El destino de lo recaudado por las detracciones y los recargos que se establezcan a las importaciones se destinaría de acuerdo a la Ley, un 20% “al abaratamiento de los precios de la carne, leche, pan, azúcar, fideos, arroz, yerba, porotos, harina, kerosene, transporte colectivo y otros bienes y servicios que se estimaron necesarios por motivos de interés general”; 20% “a la protección y asistencia de las industrias básicas, relevamiento de la ganadería y desarrollo de la industria lechera, estímulo a la forestación y desenvolvimiento de la producción agrícola, porcina, avícola, frutícola y hortícola dentro del plan general que se aplicará” y que “tratará preferentemente a los pequeños y medianos productores”; 15% para obras públicas; 35% para compensar la caída en la recaudación de otros impuestos y un 10% para complementar los porcentajes anteriores si fuera necesario. Juan Eduardo Azzini, promotor de la Reforma y considerado por la izquierda como un gran liberalizador, se convierte en la óptica del actual equipo económico un gran “distorsionador de los precios de los mercados” al reducir los ingresos de los exportadores con detracciones y mejorar los de los sectores populares son subsidios a los principales bines y servicios de consumo. En Argentina desde que asumió Néstor Lavagna como Ministro de Economía en 2003 hasta la fecha, se adoptó una política macroeconómica con el objetivo prioritario de mantener un tipo de cambio real competitivo. Desde 2003 a la fecha logró mejores resultados económicos que el Uruguay, con mayores tasas de crecimiento del PBI, saldo positivo en la cuenta corriente del balance de pagos y menores porcentajes de déficit fiscal sobre PBI. Es necesario tener en cuenta que el punto de partida fue una crisis más profunda que la de Uruguay, incluyendo la moratoria de la deuda externa y la previa privatización de las empresas de servicios públicos. Como parte de esta política se establecieron impuestos a las exportaciones con bajo grado de transformación, que en Argentina se llaman retenciones y en Uruguay, detracciones. En un estudio elaborado por investigadores de la UBA - Cenda se concluyó que si se eliminaran las retenciones, la pobreza aumentaría 16 por ciento. (Scaletta 2005) Como señalan los economistas del Plan Fénix (2005) las detracciones contribuyen a reducir en el mercado interno el precio de los alimentos que se exportan, permiten la apropiación social de la renta proveniente de los recursos naturales y contribuyen a aumentar los ingresos públicos, los que a su vez se podrían utilizar para subsidios. Entre 2004 y 2006 representaron un 10% de los ingresos públicos. Al mismo tiempo la producción de granos continuó creciendo y en 2008 alcanzó a 100 millones de toneladas (Scaletta 200) En el Uruguay las detracciones podrían gravar algunos reductos de exportación con bajo grado de industrialización, como por ejemplo el ganado en pie, la lana sucia, los cueros, los granos. El porcentaje se establecerá sobre las ganancias extraordinarias, estimadas por ejemplo con la siguiente fórmula:
Se puede tomar como ejemplo el caso de la soja, que en los últimos años tuvo un aumento del precio internacional de un 100% y una caída del tipo de cambio. El producto de ambos, con un índice con base en 2006, da un aumento de los ingresos en pesos de 87.6% sobre los que se aplicaría la detracción. Teniendo en cuenta que entre enero y setiembre de 2010 las exportaciones de soja alcanzaron a 706 millones de dólares, 376 millones de dólares no pagan nada y 330 millones, el aumento de 87.6% de los ingresos sobre el año base pagan detracciones. Si la tasa fuera de un 10% aportarían 33 millones de dólares y con un 20%, 66 millones de dólares.
La Reforma liberalizó el mercado cambiario y las importaciones. Pero otorgó al Poder Ejecutivo facultades para regular las importaciones ante posibles dificultades, obligó a los exportadores a entregar la moneda extranjera al BROU y previendo un aumento del tipo de cambio, también facultó para establecer detracciones a las exportaciones y subsidios a algunos bienes de consumo popular. Azzini consideró necesario que el Poder Ejecutivo tuviera facultades para regular el comercio exterior, el mercado cambiario, los ingresos de los exportadores y los precios internos, mayores a las que consideran el Vicepresidente Astori y el equipo económico del FA. El uso de la prohibición de importar o de aumentar los aranceles están limitados por los acuerdos del MERCOSUR y la OMC. Las demás medidas son compatibles con estos acuerdos y se podrían utilizar. Las detracciones se establecen entre un mínimo de 5% y un máximo de 50%, excepto para las lanas sucias, que tienen un mínimo de 25%. Se aplican a lanas, carnes, cueros, trigo, lino, girasol y maní, con diversos grados de procesamiento. El destino de lo recaudado por las detracciones y los recargos que se establezcan a las importaciones se destinará en un 20% “al abaratamiento de los precios de la carne, leche, pan, azúcar, fideos, arroz, yerba, porotos, harina, kerosene, transporte colectivo y otros bienes y servicios que se estimaron necesarios por motivos de interés general”; 20% “a la protección y asistencia de las industrias básicas, relevamiento de la ganadería y desarrollo de la industria lechera, estímulo a la forestación y desenvolvimiento de la producción agrícola, porcina, avícola, frutícola y hortícola dentro del plan general que se aplicará” y que “tratará preferentemente a los pequeños y medianos productores”; 15% para obras públicas; 35% para compensar la caída en la recaudación de otros impuestos y un 10% para complementar los porcentajes anteriores si fuera necesario. El artículo 1º lo establece que se regulara “en lo sucesivo la compra o venta de la moneda extranjera por el libre juego de la oferta y demanda”. En el artículo 2º se establece “libre importación de toda clase de mercaderías, artículos, productos y bienes” y al mismo tiempo se mantiene la posibilidad de establecer limitaciones ya que se faculta al Poder Ejecutivo a exigir depósitos previos, establecer recargos no superiores al 300% y “prohibir con carácter general o particular, por un plazo no mayor de seis meses, la importación total o parcial de toda clase de mercaderías, artículos productos y bienes prescindibles, suntuarios y/ prescindibles, suntuarios y/o competitivos de la industria nacional. Dicha prohibición podrá reiterarse por nuevos pronunciamientos.”. La ley establece que el Poder Ejecutivo “detraerá del producto en moneda nacional de las exportaciones correspondientes a las mercaderías que se enumeran a continuación, los siguientes porcentajes: “La detracción será fijada sobre el volumen físico atendiendo a los valores En el artículo 7º se establece el destino de lo recaudado por las detracciones y los recargos que se establezcan a las importaciones, en los siguientes porcentajes: “A) Un 20% (veinte por ciento) al abaratamiento de los precios de la carne, leche, pan, azúcar, fideos, arroz, yerba, porotos, harina, kerosene, transporte colectivo y otros bienes y servicios que se estimaron necesarios por motivos de interés general. B) Un 20% (veinte por ciento) a la protección y asistencia de las industrias básicas, relevamiento de la ganadería y desarrollo de la industria lechera, estímulo a la forestación y desenvolvimiento de la producción agrícola, porcina, avícola, frutícola y hortícola dentro del plan general que se aplicará. Dicho plan que tratará preferentemente a los pequeños y medianos productores, entre otras finalidades comprenderá: el establecimiento de escuelas experimentales, conservación, mejoramiento, irrigación y fertilización de suelos, formación de zonas pilotos, praderas, potreros y alumbramientos de agua, combatimiento de plagas de la ganadería y la agricultura y mejoramiento del Instituto Fitotécnico y Semillero Nacional "Dr. Alberto Boerger" y la financiación de otros bienes y servicios destinados al desarrollo y atención de la economía rural. C) Un 15% (quince por ciento) a la construcción y mejoramiento de obras públicas de vialidad y otras obras y servicios indispensables para el desarrollo de la economía rural en la forma que la ley determinará. La adjudicación destinada a mejoramiento de caminos departamentales y vecinales, será entregada a los Gobiernos Departamentales. D)Un 35% (treinta y cinco por ciento) a las disminuciones que experimenten las tasas portuarias y Rentas Generales o Rentas Afectadas, por las exoneraciones impositivas establecidas en el artículo 5º y las mayores erogaciones que a los organismos y servicios públicos provoque la eliminación de los tratamientos cambiarios preferenciales, en el grado y medida que se entienda necesario. A partir del Ejercicio Fiscal 1961, se destinará un 2% de este monto a amortizar, sin intereses, la cantidad de $ 50:000.000.00 (cincuenta millones de pesos) que el Banco de la República entregará al Banco Hipotecario del Uruguay, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14 de esta ley, hasta la total cancelación de dicho aporte. Una vez efectuada la cancelación, el 2% mencionado se aplicará a su destino primitivo. E) Un 10% (diez por ciento) para complementar los porcentajes fijados en los incisos A) a D) cuando para la aplicación de los planes de distribución resultaren insuficientes los porcentajes previstos. También podrá el Poder Ejecutivo utilizar, de este 10%, las cantidades necesarias para el pago de obligaciones existentes del Estado, relacionadas con algunos de los rubros mencionados en los incisos precedentes.”
Desde que asumió Néstor Lavagna como Ministro de Economía en 2003 hasta la fecha, Argentina adoptó una política macroeconómica con el objetivo prioritario de mantener un tipo de cambio real competitivo. Desde 2003 a la fecha logró mejores resultados económicos que el Uruguay, con mayores tasas de crecimiento del PBI, saldo positivo en la cuenta corriente del balance de pagos y menores porcentajes de déficit fiscal sobre PBI. Es necesario tener en cuenta que el punto de partida fue una crisis más profunda que la de Uruguay, incluyendo la moratoria de la deuda externa y la previa privatización de las empresas de servicios públicos. Como parte de esta política se establecieron impuestos a las exportaciones con bajo grado de transformación, que en Argentina se llaman retenciones y en Uruguay, detracciones. Como señalan los economistas del Plan Fénix las detracciones contribuyen a reducir en el mercado interno el precio de los alimentos que se exportan, permiten la apropiación social de la renta proveniente de los recursos naturales y contribuyen a aumentar los ingresos públicos, los que a su vez se podrían utilizar para subsidios. Entre 2004 y 2006 representaron un 10% de los ingresos públicos. Al mismo tiempo la producción de granos continuó creciendo y en 2008 alcanzó a 100 millones de toneladas (Scaletta 200) En un estudio elaborado por investigadores de la UBA - Cenda se concluyó que si se eliminaran las retenciones, la pobreza aumentaría 16 por ciento. (Scaletta 2005) La política aplicada desde 2002 establece “retenciones diferenciales”, o sea distintas alícuotas para cada producto. Tiene entre los objetivos promover la industrialización de las materias primas. Al cobrar mayores impuestos a la exportación de productos sin elaborar, se cambia el precio relativo entre ambos y ello afecta directamente los En 2008 (Krakowiak 2008) se cumplió un año del programa de subsidios destinado a los operadores que venden en el mercado interno derivados de trigo, maíz, girasol y soja, financiado con un aumento del 4% las retenciones a las exportaciones de soja. El impacto sobre los precios internos resultó dispar, pero en todos los casos el aumento fue menor al que se hubiera registrado de no existir el subsidio. El conflicto por la retenciones móviles finalizó con su derogación, por lo que quedaron fijas en un 30%; el ex – Ministro N. Lavagna en una carta pública en la que propone diversas medidas para encausar el desarrollo económico del país, incluye “fijar el 50% como techo, valor máximo de las retenciones”, con un tratamiento especial para los pequeños y medianos productores (En www.perfil.com, 30/07/08). A fines de 2007 se aumentaron las retenciones a la soja, trigo y maíz, “Ahora no solamente sigue afectando la devaluación en la formación de precios, sino que se agregó el impacto extraordinario del alza de las materias primas agropecuarias debido a la confluencia de dos procesos simultáneos: la incorporación de millones de nuevos asalariados urbanos en la revolución industrial tardía de China e India, que requieren cada vez más alimentos para la reproducción de la fuerza de trabajo, y el desarrollo de los biocombustibles. Entonces, las retenciones, como la baja de aranceles de importación de alimentos que aplican otros países, apuntan a amortiguar –no a eliminar– el fabuloso y, a la vez, fascinante shock externo que implica esas dos revoluciones productivas a escala planetaria.” (Zaiat 2007) “En un mercado internacional que manifiesta escasez, todo aumento de producción de carnes y granos será absorbido inmediatamente y, con precios que vienen determinados de afuera, no reducirá la inflación. Con más producción, igual seguirá la preferencia de vender más al exterior debido los actuales precios elevados, salvo que intervenga el Estado para restringir exportaciones. Pero esas limitaciones como así también las retenciones se presentan como una política que inicialmente desincentiva la inversión, impacto negativo que por ahora no se verifica en el corto plazo aunque es incierto para el mediano y largo.” En 2010 las exportaciones se acercarán al récord de 2008 con 68.000 millones de dólares, con una composición en la que se supera el récord de exportaciones industriales y por destino, se superan los máximos exportados a Brasil http://www.comercioyjusticia.com.ar/2010/08/19
Stiglitz (2008) considera que “Si los países en desarrollo permanecen integrados en la economía global – y no toman medidas para limitar el impacto de los precios internacionales en los precios internos – los precios internos del arroz y otros granos inevitablemente aumentarán mucho cuando lo hacen los precios internacionales” Los aumentos del precio del petróleo hacen rentable la producción de biocombustibles y la producción agrícola con este destino compite por el uso de la tierra para la producción de alimentos y deriva en el aumento de estos. Se suma el acelerado aumento de la demanda de alimentos de China e India, y este conjunto de factores augura un largo período de precios altos para los alimentos. Por último, los inversionistas y fondos financieros ingresaron a las operaciones a futuro con nuevos alimentos, minerales y metales, agregando condicionantes de las fluctuaciones de precios. En los países en desarrollo Stitglitz (2008) considera que “La inflación en estos países, en su mayor parte, es importada. El aumento de las tasas de interés no tendrá efecto sobre el precio internacional de los granos o del petróleo.” Los precios de las llamadas commodities resultaban determinados, por definición, no por sus costos de producción internos, sino por sus valores en los mercados internacionales. Este ajuste interno será posible siempre que el empresario tenga la opción de exportar obteniendo, de manera efectiva, el precio internacional. Aquí es donde entran las retenciones que cumplen también la función extrarrecaudatoria de podar el precio externo, lo que a su vez induce una baja en el interno (Scaletta 2005) Desde otro punto de vista Frei Betto (2008) señala que el precio medio de los alimentos se triplicó en doce meses y que el aumento del precio del petróleo impacta en los costos de la agricultura industrializada a través de los fertilizantes, los pesticidas, las máquinas agrícolas, los sistemas de riego y el transporte, “Sólo para criar una vaca y ponerla en el mercado se consumen seis barriles de petróleo”. Al mismo tiempo estos precios estimulan la producción de biocombustibles “¿Quién va a invertir en la producción de azúcar si con la misma caña se obtiene más ganancia generando etanol?” y como consecuencia el azúcar se convertirá en un artículo de lujo. Para J. A. Ocampo, que fue Secretario Ejecutivo de CEPAL, “No es mala idea la de las retenciones si uno quiere aislar la inflación nacional de las tendencias internacionales” y señala como antecedente la propuesta de Albert Fishlow de poner impuestos a la exportación de productos agrícolas durante el aumento de precios provocado por la guerra de Corea. Casi cuarenta países regulan las exportaciones de sus materias primas. A las retenciones de Argentina se agregan en la región: la suspensión en Brasil de las exportaciones de arroz para asegurar el abastecimiento; en Venezuela y en Bolivia las exportaciones de petróleo y gas financian el gasto público; en Chile la empresa estatal CODELCO es la principal propietaria del cobre, principal producto de exportación que aporta el 30% de los ingresos públicos a lo que se agregó un royalty a las empresas mineras privadas. A fines de 2007 Zaiat señalaba que “Rusia aplica retenciones del 30 por ciento a la cebada y del 10 por ciento al trigo y también dispone la baja de aranceles a la compra externa de productos lácteos. Bolivia ordena la importación sin aranceles para alimentos básicos, como el maíz, trigo, harina y arroz. China hace lo mismo para la carne de cerdo y huevos, ambos productos responsables de gran parte del alza del índice de precios al consumidor del gigante asiático. India aplica similar política con la leche. Resulta extensa la lista de países que han decidido instrumentar medidas defensivas para enfrentar un fenómeno que pone en riesgo la estabilidad económico-social: la inflación generada por el alza de los alimentos. India es una de las principales usinas de leche del mundo. China lidera el mercado de carne de cerdo. Y Rusia es el quinto productor de trigo del planeta.” (2007) China gravó las exportaciones de granos y de agroquímicos e impuso derechos sobre la venta de metales. (Candelaresi 2008 citando un informe de FAO).
Los economistas del Plan Fénix (2005) recopilaron y refutaron los argumentos en contra de las detracciones. Como son los mismos que se utilizan en el Uruguay 2010, se presenta aquí un resumen del análisis de dicho documento, enunciando las críticas y en cada una, la contra argumentación, en una especie de “Anti Düring” de las detracciones. a) “Las retenciones son distorsivas de la neutralidad impositiva”. La utilidad que generan los precios internacionales muy altos es parte de ganancias legítimas. Estos ingresos inusuales podrían impulsar nuevas inversiones que elevarían más rápidamente la producción de cereales y oleaginosos”. Se considera que los impuestos no son neutrales cuando no gravan igual a todos los bienes, por lo tanto modifican los precios relativos y pueden alterar la asignación de los recursos. El argumento sería válido si los mercados fueran de competencia perfecta, pero cuando los precios los fijan monopolios y oligopolios, la intervención del Estado puede corregir estas distorsiones y establecer precios relativos que orienten la asignación de recursos en función de su proyecto de país. El primer punto d e vista corresponde al liberalismo y el segundo a diversos enfoques, como el de CEPAL. En el Uruguay el punto de vista liberal ha sido sostenido por las gremiales agropecuarias, los formadores de opinión, políticos y ex funcionarios que apoyaron a la dictadura y el modelo socio-económico de los años 90, responsables de las crisis de 1982 y 1999 - 2003. Recibirá además el apoyo del capital que van a explotar los recursos mineros y aspiran a pagar una parte irrelevante de la abultada renta que obtendrán de la explotación de recursos naturales no renovables. Frente a ese discurso conviene señalar que la apropiación social de la renta proveniente de recursos naturales constituye una práctica universalmente aceptada. Su lógica deriva de que se trata de un beneficio procedente del medio natural y no del premio a esfuerzos individuales de inversión, ingenio o trabajo que, por su parte, deben ser equitativamente retribuidos. El aumento de los precios internacionales que “distorsiona” los precios pagados por los asalariados y por lo tanto sus ingresos, no es precisamente la dimensión que preocupa a la crítica ortodoxa. Las detracciones:
Habría un gran perjudicado: los dueños de la tierra. Cuanto tierra tengan, más perjudicados por estas medidas
Es posible y necesario aumentar los impuestos a las actividades que tienen una renta extraordinaria por el aumento de los precios internacionales. Superados los problemas de escasez por el clima, en el futuro seguirán presentes los precios altos de los productos que el país exporta y también consume (carne, lácteos, arroz, trigo, soja) o importa (petróleo). Con variaciones coyunturales a la baja como por ejemplo en el petróleo a principios de setiembre de 2008, que con el menor precio de los últimos cinco meses permitió una reducción de los precios de los combustibles. En el Uruguay se ha señalado que “Los precios en dólares de los productos agropecuarios exportados disminuyeron en 2009. Sin embargo, esa evolución no se transmitió a los precios mayoristas y al consumidor” (Durán 2009:27). Por ejemplo el precio del trigo bajó un 40% pero los productos panificados mantuvieron el precio; los precios externos de los productos lácteos y de la carne vacuna cayeron entre 20% y 40%, pero los precios al consumo no bajaron en porcentajes similares (Durán 2009:29). El problema puede agravarse a la salida de la recesión de la economía mundial que aumentará la demanda y los precios; según las proyecciones de los principales organismos internacionales “La fuerte demanda por biocombustibles, carne y lácteos fortalecerían los precios internacionales, los que se mantendrían en niveles históricamente elevados” (Durán 2009:32 citando a USDA, FAPRI, ABARE y NIC). Si se considera que los factores que impulsan los precios de los alimentos al alza continuarán operando, se requieren medidas generales y permanentes para que no impacte sobre los hogares de bajos ingresos. Uruguay cobra menos impuestos que Argentina y Brasil, totales y sobre todo, a las ganancias y a la propiedad. Según las estadísticas de la CEPAL la relación promedio de América Latina entre ingresos del gobierno y el PBI era de 18%; Argentina 30%, Brasil 35% y Uruguay 23%. Los impuestos a las rentas y sobre la propiedad eran 5.5% en A. Latina, 8.5% en Argentina, 10.3% en Brasil y 4.2% en Uruguay. La presión fiscal en el agro entre 2007 y 2009 se ubicó en 6.5%, nivel muy bajo y además aproximadamente un 1% menor a la de los años 2005 y 2006 (Tambler 2010).
Las detracciones gravarán a algunos reductos de exportación con bajo grado de industrialización, como por ejemplo el ganado en pie, la lana sucia, los cueros, los granos.
Se considera como ejemplo el caso de la soja, que en los últimos años tuvo un aumento del precio internacional de un 100% y una caída del tipo de cambio. El producto de ambos, con un índice con base en 2006, da un aumento de los ingresos en pesos de 87.6% sobre los que se aplicaría la detracción. Teniendo en cuenta que entre enero y setiembre de 2010 las exportaciones de soja alcanzaron a 706 millones de dólares, 376 millones de dólares no pagan nada y 330 millones, el aumento de 87.6% de los ingresos sobre el año base pagan detracciones. Si la tasa fuera de un 10% aportarían 33 millones de dólares y con un 20%, 66 millones de dólares.
Bibliografía citada Aghion, Ph.; Bacchetta,Ph. & Banerjee, A. 2003 Financial Development and the Instability of Open Economies http:// d.repec.org Traducción libre de “So long as developing countries remain integrated into the global economy — and do not take measures to restrain the impact of international prices on domestic prices — domestic prices of rice and other grains are bound to rise markedly when international prices do.”
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