Grupo Reforma del Estado

Montevideo, Uruguay.

Materiales elaborados durante un año y medio de trabajos desarrollados en el Centro Artiguista por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales
C A D E S Y C – Abril 2010

GRUPO POR LA TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO
Con la mirada puesta en la gestión estatal 2010 / 2014 

REFLEXION Y ACCION SOBRE EL ESTADO
Introducción
El tema del Estado, sus roles y su organización, exige en primer lugar una definición conceptual consensuada  para abordar su transformación.
Para un caso concreto como es el de encarar la transformación del Estado en Uruguay, debe ponerse en contraste  su estructura actual y las normas constitucionales que le dieron origen, con la nueva realidad social y económica que gravita actualmente en el país y  en su entorno regional e internacional. Sin duda, esos dos factores  se expresan en alcances culturales y de convivencia que deberán tenerse en cuenta en las soluciones de transformación que se adopten.
Llegar a esas soluciones implica un trabajo complejo y la consideración de varios aspectos,  y no de uno sólo.
En Uruguay este tema se ha tratado desde hace más de quince años bajo el rótulo de Reforma del Estado y siempre se focalizó  como relativo a los funcionarios que integran las plantillas o tienen contratos con los distintos organismos. Y, esto  último es un error, por más que mirar y entender esas planillas racionalmente genera caos mental.
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Desde hace más de un año un numeroso Grupo de compañeros, con diversas  formas de vinculación al tema, han reflexionado y concebido propuestas en la línea de la transformación,  considerando – además del tema de los funcionarios – otros diversos que inciden en la gestión de  lo que se conoce como el “sector público” en visión antagónica al “sector privado”.

El Estado
El Estado se puede identificar como la estructura institucional orgánica de la sociedad, y por ello el Grupo mencionado abordó el tema bajo el membrete directo y simple de “Estado”, o –últimamente- con el de “Transformación del Estado” para diferenciar el esfuerzo actual de lo que fue la inoperancia y los gastos incurridos –usando préstamos externos y generando deuda- desde 1990 en adelante.
El Estado que la más amplia mayoría de los uruguayos desea, será el que exprese a futuro sus ansias y proyectos, y que asegure sus necesidades como nación, con rol solidario integrado al contexto de la región latinoamericana. No un Estado técnicamente tan eficiente como asexuado ante los problemas de la comunidad, o mero facilitador de los negocios de aquellos que quieran y puedan invertir, sean nacionales o extranjeros. Un Estado disciplinado a las opciones políticas mayoritarias democráticamente resueltas, con compromiso directo en el rumbo del desarrollo socio económico, en el cual el componente “social” sea prioritario y el “económico” esté alineado con los intereses de la mayoría: el interés nacional y el regional con presencia respetada en lo que resulte del convulsionado mundo actual.
A modo de prólogo conceptual, para contestarnos qué Estado queremos, debemos empezar por saber qué es el “hombre” (concepto genérico de ser humano, comprensivo de la mujer y el hombre).
Se trata de un ser político, social, en relación con la naturaleza y la cultura. El único animal que crea instrumentos con los que transforma y destruye a la naturaleza, y en ese proceso es hacedor de su cultura. Por lo tanto, la organización de la sociedad debe estar en función de los perfiles del hombre: humano y social…
El “hombre” debe cubrir sus necesidades (afectivas, sexuales, recreativas, de pertenencia, etc.) desde su subjetividad, en el marco de la naturaleza que lo sustenta y de la esfera comunitaria privada, así como en el conjunto social que –en su desarrollo- le hará posible vivir una vida integra.
La estructura social a través del pacto político-jurídico legisla las relaciones entre los ciudadanos con múltiples actividades y diversificadas especialidades, en las polifacéticas clases sociales que la configuran.
Estamos viviendo una etapa del capitalismo neoliberal regida por el capital, sus apetencias mercantiles y el consumo. Los bienes de producción que se generan están al servicio del mercado, y frente al mercado el “hombre”, es prisionero de los valores de esta cultura  y en esa prisión se genera el individualismo, el consumo superfluo, la competencia, todos valores que están alejados de las necesidades reales de la comunidad. Estos valores producen en el individuo características negativas a su propio desarrollo, como son la agresividad, el egoísmo competitivo, el desamparo, la soledad, el vacío, la inseguridad y las conductas a ellos asociadas: como adicciones, delincuencia, suicidios, prostitución,  barras bravas…
En contrapartida a esto, aspiramos a un “hombre creador, productor de conocimientos, de ciencia, de arte, que cambie los valores de la competencia por los de la solidaridad, sustituyendo el miedo por el amor”
En el escenario del pacto político-jurídico, la historia de las comunidades configuró al Estado para abordar y solucionar temas de interés colectivo y de ahí que aspiremos a que las transformaciones del Estado estén tanto al servicio del “hombre” como de la naturaleza y garanticen que el sistema político, jurídico y administrativo opere para que los derechos económicos, sociales y culturales consagrados en su Constitución, sean una realidad para todos los habitantes de la nación: sin marginados ni explotados.

La complejidad temática para la Transformación del Estado.
Con la mirada puesta en el horizonte indicado en el párrafo anterior, el Grupo abordó los diversos aspectos que hay que considerar para abordar la tarea de esa Transformación, reflexionando sobre ellos, planteando acciones y elaborando los documentos que siguen a este planteamiento genérico. El alcance genérico es complejo e igualmente lo son cada uno de los componentes a abordar en el esfuerzo, porque el tema está anquilosado en arraigos culturales y rutinas que las nuevas generaciones deberán poder superar. 
Resumen de los aspectos considerados:

• El Estado, la planificación y prestación de los servicios y roles a su cargo, la ejecución de sus políticas, genéricamente su gestión y las diversas formas de la participación ciudadana en el escenario de su gestión;
• La organización y la estructura de los organismos a través de los cuales el Estado presta sus servicios;
• La intervinculación entre los organismos del Estado, en los temas que atañen a las distintas funciones de su gestión y a cada uno sectores de la actividad socio económica y de las regiones y zonas del  país;
• Los normas de procedimiento de la gestión pública, con énfasis especial en las relativas a la gestión presupuestaria / financiera y a la medición/control de metas y resultados, actualizadas mediante la aplicación de las actuales técnicas de administración y atención ciudadana;
• Los sistemas de administración de los recursos humanos (el complejo tema de ingresos, carrera funcional y egresos),  de los recursos materiales (compras, modalidades de compras, uso y/o almacenaje de materiales, registros y control de inventarios, etc.) y de la contratación de servicios principalmente vinculados a la logística de la gestión estatal (transporte, publicidad, vigilancia, etc.);
• Los sistemas de control interno y externo de la gestión del Estado (Auditorías internas y Externas –Tribunal de Cuentas, u otras específicas contratadas).
• Los sistemas de información y comunicaciones entre los organismos del Estado y de éste con la comunidad nacional e internacional.

Todos estos aspectos deben formar parte de un Plan de Transformación del Estado que puede plantearse a tres años de plazo, a cargo de un equipo interdisciplinario que, en el marco de las definiciones políticas del Gobierno, lo defina y lo vaya desarrollando en forma gradual bajo una agenda de prioridades basada en la urgencia de lograr las respectivas “soluciones objetivos”.

Lo anterior significa que el tema de la “Transformación del Estado” no puede abordarse con urgencias tecnocráticas; ni bajo consignas globales como “hay que achicar el Estado”; ni con la absurda ilusión de que los resultados se obtendrán a corto plazo, porque el  telón de fondo es esencialmente político – cultural. Si sobre lo que indica este párrafo se logra consenso, el tema del Estado dejará de ser noticia y pancarta en los medios de comunicación masiva, quienes deberán aguardar –para informar– a que vayan madurando cada uno de los aspectos que la transformación vaya logrando.

Planteándolo –en esta forma– como un esfuerzo que culminará en tres años, a partir de ese lapso deberá lograrse una nueva visión del Estado operando con los cambios impulsados en cada uno de los aspectos antes indicados.

Los resultados de esa nueva forma de gestión madurarán a mediano y largo plazo, y permitirán incidir con eficiencia y eficacia en el escenario de los cambios que se desean e impulsan desde la base social para un país activo e integrado territorial y humanamente, comprometido en el desarrollo y en la justicia social.

       Abril 2010.
CADESYC – Montevideo.

Informe genérico de avance en trabajos 2009

Introducción

                Después de más de un año y medio de trabajo, el Grupo –inicialmente llamado “Reforma del Estado”- ha visto su denominación sustituida por “ESTADO”, a fin de evitar distintas interpretaciones semánticas que la palabra ”reforma” y su propio uso en los últimos 20 años denotan (sustancialmente diferente al sentido que el Grupo ha consensuado). Hoy hemos avanzado  y ya se habla de Transformación del Estado.
El Grupo se ha visto enriquecido por la incorporación de varios compañeros con responsabilidades de alta administración, así como visitas efectuadas a algunos compañeros con responsabilidades de Gobierno. De todos los insumos allegados, se pudo colegir que el Estado concebido desde el Programa del FA y también desde la producción efectuada por los otros Grupos del CADESYC –que le dieron gran énfasis a su rol- como instrumento del cambio social, presenta diversos problemas que jaquean el cumplimiento de su rol.

Enfoque del trabajo

Esos problemas han determinado la discusión de diversos ejes temáticos ordenadores de los análisis y las recomendaciones:

1. Participación y descentralización: La idea de participación es transversal a la concepción de estructura democrática que se defiende. Debe asumir concreciones prácticas, no sólo en el diseño organizacional (participación de usuarios y funcionarios en diversos órganos estatales; dimensiones territoriales de participación) sino también en lo procedimental, en línea con la idea de “Uruguay democrático” (participación en los procedimientos administrativos, audiencias públicas –presenciales y virtuales- previas a la emisión de determinadas normas reglamentarias, o aun legales, etc.)

En cuanto a la  descentralización, parte del Grupo participó en la discusión de la última versión del Proyecto de Ley de Descentralización Territorial actualmente a estudio a nivel parlamentario, abordándolo críticamente en sus aspectos funcionales (no demasiados cometidos descentralizados a nivel de autoridades locales, problemática presupuestal, etc.).

1. Procedimientos: Son apreciados como razonablemente garantistas de las      situaciones de los particulares (lo que se entronca con la idea de democracia), pero poco eficaces o aptos para los fines que se persiguen, que son mucho más ambiciosos que los fijados en el momento del dictado de las diferentes normas.  Para ello se propone, como medida concreta, la aprobación de una Ley Nacional de Procedimiento Administrativo Común, de modo de contar con una norma única –también aplicable a la totalidad de las entidades descentralizadas funcional y territorialmente-, sencilla, de fácil conocimiento para ciudadanos que se relacionen con la Administración, pero también para los funcionarios de todos los niveles que afrontan la responsabilidad de dar cuerpo a ese instrumento de cambio. Evidentemente, la discusión de una norma de este tipo requiere partir de lo existente (básicamente, el Decreto 500/991, normas concordantes y modificativas), y buscar la participación de diversos actores –incluida la Academia-, pero con plazos de discusión temporalmente limitados. Sería necesario iniciar los estudios ordenadores y preparatorios de modo de poder lograr su aprobación como Ley antes del 30 de Junio del 2010.legal

            En lo que se refiere a los procedimientos de contratación administrativa  (TOCAF), se impone reestudiarlos a fin de sistematizar las reformas que se aborden, dada la condición de elemento clave de política nacional en diversos aspectos  (industrial, empleo, fomento de determinadas actividades), utilizando una metodología similar a la indicada para el procedimiento administrativo común.
También en este eje, se encuentra la Ley de Presupuesto –a partir de las normas constitucionales específicas- como elemento esencial del Plan de Gobierno, en función de los aprendizajes experimentados en este primer período de gobierno progresista y las rutinas erróneas que se arrastran desde varios gobiernos anteriores.

1. Desconcentración y delegación: Este tema es más técnico que político, pero gravita sobre la eficiencia de la gestión, descendiendo atribuciones y potestades desde hace tiempo muy concentradas en el Poder Ejecutivo  a órganos sometidos a su jerarquía (Ministerios, Direcciones Nacionales, etc.). Esto requiere un estudio caso a caso, y en algunos casos (las desconcentraciones) de reformas legislativas.

            Como solución de mayor celeridad y posible eficacia a corto plazo, se propone la profundización de las delegaciones existentes a nivel del Poder Ejecutivo a órganos sometidos a su jerarquía (Ministerios, Direcciones Nacionales, etc.). Para, ello, dentro de los primeros 120 días de instaladas las nuevas autoridades (Marzo 2010), deberán relevarse a nivel de los órganos mencionados en su totalidad, con carácter general, todas las normas delegatorias existentes, con más las delegaciones de atribuciones que cada Ministerio (y en su interna, cada Dirección) considere conducentes a los imperativos de eficacia y eficiencia de la gestión administrativa para  el cambio. El estudio y aprobación de las mismas, conformando un texto ordenado, también deben plantearse para que éste sea aprobado antes de fines de Junio del 2010 (podría plantearse que el estudio de este tema se avance en el período Julio / Diciembre  2009).

1. Función pública: El Grupo ha visto el estado actual de la masa de funcionarios (heterogénea, y en general poco motivada y poco productiva, además de sus escalas remuneratorias desniveladas, etc.) como un obstáculo real a la  concreción de una gestión para el cambio. En función de ello, se torna necesario el diseño de una política general del elemento humano, enfatizando en estrategias de motivación, capacitación, potenciación de liderazgos, desfragmentación (eliminación de las “chacras”), evaluación de base de resultados, y –como correlato- de control, el estudio del Código de Responsabilidad y Derecho Disciplinario común (que también deberá tener aprobación legislativa), tomando como punto de partida a la Convención Interamericana  contra la Corrupción (Ley 17.008), la Ley Anticorrupción (Ley l7060) y el Decreto 30/003, con la idea que la ineficiencia, el desgano y la falta de compromiso con la función son también formas de corrupción.

            El tema de este punto tiene un aspecto esencial en el “arrastre cultural” de la forma de “administrar al sector público” por largos  años de los partidos tradicionales. En la base de la capacitación imprescindible deberá ponerse énfasis en que el funcionario público debe internalizar el concepto de Estado arriba indicado (herramienta de cambio) y asumir la responsabilidad de servir a la comunidad en forma eficiente y eficaz.

1. Coordinación: Se deberá jerarquizar el rol de la “coordinación” como instrumento para  evitar duplicaciones de las funciones, los esfuerzos y los recursos, así como para transversalizar las reformas que se definan. La recuperación del trabajo de planificación por parte de la OPP (Oficina de Planeamiento y Presupuesto), en lógico nexo con la formulación del Proyecto de Presupuesto Quinquenal, es fundamental para pautar las líneas de coordinación  y hacer su seguimiento: de metas y resultados.  La OPP y la Oficina de Servicio Civil, en sus respectivas competencias, son esenciales en este tema.

 En la perspectiva, de las definiciones sobre los ejes temáticos indicados, se deberá trabajar con diferentes elementos del medio:

1. La posibilidad de la Reforma Constitucional presente en el programa del FA, determina la factibilidad de indicar cambios sin limitantes normativas, si bien deb7en abordarse estrategias teniendo en cuenta los niveles normativos (constitucional, legal, reglamentario y también los tiempos de la Ley de Presupuesto) y los tiempos y posibilidades políticas.Un trabajo en que debe avanzarse de inmediato debe abordar la definición de “temas para la Reforma Constitucional” y “temas que se pueden y deben encarar” sin tener que depender de la Reforma Constitucional.  Es decir “definir” los espacios para el trabajo de este Grupo.
2. Los “Gabinetes” creados deberán estar normativamente arropados de modo dotarlos del marco jurídico que garantice la eficacia de su actuación.
3. Las Tecnologías de la Información y la Comunicación deberán ser apreciadas como un aliado necesario de los cambios, mas no como un fin en si mismas o como un elemento distractor del sentido político de la acciones que respalden. En esta estrategia, la Agencia para el Gobierno Electrónico y la Sociedad del Conocimiento (AGESIC) tiene un rol clave a jugar, como verdadera herramienta de cambio.
4. Así  como lo procedimental y los medios deben ser analizados, también lo deben ser los mecanismos constitucionales y legales de control administrativo, que hoy distan mucho de cumplir un rol adaptado a las necesidades de la gestión (Tribunal de Cuentas, Contaduría General de la Nación, Auditoría Interna de la Nación y los de contralor  jurisdiccional Poder Judicial y Tribunal de lo Contencioso Administrativo, donde imperan lógicas, ritmos, visiones y tiempos pretéritos).
5. El tema sindical relativo al sector público, debe ser afrontado como un desafío serio, con el objetivo de lograr un gran consenso entre el Gobierno, los servicios del Estado y sus trabajadores para los cambios, donde los sindicatos están llamados a jugar un rol trascendente. Debe dejarse de lado las lógicas ajenas a la idea de participación producto de la desregulación laboral padecida por la vigencia por 15 años del modelo neoliberal en la materia.

Organismos involucrados en una estrategia de cambio en el Estado
Grupo Estado – CADESYC – Noviembre 2009
Las propuestas de cambio en el Estado no son nuevas, y sin embargo, tampoco exitosas. Se pueden elaborar varias hipótesis al respecto de la mayor o menor capacidad de los actores de lograr que el Estado incorpore cierto tipo de cambios, pudiendo establecerse la falta de rumbo, las acciones desconexas, los criterios dispares, las ineficiencias de gestión y dirección, las resistencias del sistema, etc.
Un aspecto que no parece menor, a la luz de la experiencia acumulada durante el período 2005-2010 tiene que ver con la acción de los organismos involucrados en los cambios, sus lineamientos y objetivos inmediatos, la forma de accionar, las prioridades establecidas y las descoordinaciones, sin contar que muchas veces los objetivos y rumbos eran disímiles y hasta opuestos (conflictos, luchas internas de poder).
Desde esa experiencia, y dado que la propia dinámica de asignación de responsabilidades en los organismos corre por cuerda separada de lo que después será la ejecución, parece conveniente determinar “grupos” de organismos y responsabilidades que deberían verse como parte de un sistema y no como órganos independientes.
El funcionamiento sistémico del Estado debería implicar que las responsabilidades se asignen respetando dicha lógica.
Si nos concentramos en lo que hace al objetivo del cambio del Estado en su composición y funcionamiento (independientemente de la terminología que se use) podríamos establecer que en forma última, lo que se procura es un cambio en la forma en que el Estado cumple sus cometidos, y entonces podemos apreciar que nos estamos refiriendo a establecer una nueva cultura organizacional del aparato Estatal. En efecto, la cultura organizacional puede definirse de varias formas, pero en definitiva todas refieren en esencia a “la forma en que las cosas se hacen” en una determinada organización.
Entonces, asegurar un nuevo funcionamiento del Estado, es poder consolidar nuevas formas de actuar, una nueva cultura organizacional.
Desde el punto de vista teórico (hay múltiples aproximaciones) podemos indagar un poco más acerca de lo que sería lograr una nueva forma de actuar, una nueva cultura organizacional. En el modelo que propone (a modo de guía y ejemplo) el autor D. Hanna,  la cultura es en realidad la resultante de al menos, las siguientes fuerzas:

1. La estrategia que se haya delineado (tácita o implícita), de donde surgen prioridades y lineamientos, acciones y también omisiones. Nos referimos a la estrategia en su sentido práctico y no como proceso, ya que todos los días se están desarrollando (u omitiendo) acciones desde quienes gestionan y gobiernan. Por estrategia entonces, nos referimos a lo que realmente y más allá del discurso, de las letras de molde sobre algún documento, se hace.
2. De esta estrategia surgen al menos seis (6) elementos del diseño organizacional. Estos son:
1. Las estructuras organizativas, o forma en que se agrupan o separan los equipos de trabajo, los presupuestos, recursos, dominios temáticos, etc.
2. La forma en que se determinan y aplican las recompensas en cualquiera de sus posibilidades (en definitiva, qué es lo que se termina premiando y su contracara, lo que se castiga, ignora, o desconoce)
3. Las acciones referidas a la gente (personal): todo lo relativo a las formas de incorporación, desarrollo, formación y carrera.
4. La forma en que se toman las decisiones, los grados de participación, la inclusión o exclusión y niveles de delegación.
5. Los flujos de información, lo accesible o disponible que se encuentre en los distintos niveles o para los diferentes grupos de las organizaciones, ciudadanía, etc.
6. La forma en que se agrupan y ejecutan las tareas, los grados de generalismo o especialización, centralización o descentralización, etc.

Los diferentes grados en que se conforman estos seis grupos de elementos del diseño organizacional van a producir diferentes formas de actuar, diferentes exigencias respecto a las capacidades y motivaciones del personal involucrado. Esto quiere decir que termina existiendo un equilibrio entre las formas de gestión y cómo se desempeña su personal, y por otro lado, cambios armónicos en el diseño, logran resultados diferentes en el comportamiento organizacional.
Desde esta perspectiva, cambiar la forma en que el Estado desarrolla sus cometidos, implicaría nuevas formas del diseño organizacional que permitan nuevos desempeños y que éstos sean sostenidos en el tiempo. Cuando –por ejemplo- se hacen modificaciones sobre estos elementos en forma descoordinada (o no armónica) lo que termina sucediendo es que el sistema no logra salir de su inercia, recuperando su forma de equilibrio anterior. O sea, difícilmente se logren cambios duraderos operando sobre apenas una de éstas variables.
El sistema humano en el Estado
Si tomamos el modelo propuesto y lo expresamos teniendo en cuenta los organismos involucrados, entonces podríamos mencionar:

1. Las estructuras organizativas: Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC). En este caso debería analizarse la delimitación de las áreas de competencia.
2. Recompensas: Tiene un peso fundamental el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la Contaduría General de la Nación (CGN), en tanto gestores del efectivo, la OPP en el ámbito de la elaboración del presupuesto y en el caso de las empresas públicas, y la ONSC en cuanto a lineamientos políticas generales.
3. Gente (personal): Si bien el rol más visible es de la ONSC en cuanto a políticas y control de la gestión, también terminan actuando el MEF y CGN a través de apoyar o no ciertas iniciativas, y la OPP. Por ejemplo, pueden existir considerables distorsiones según sea el proceso de armado y control del Presupuesto Nacional, momento en el cual se terminan agregando o quitando normas referidas al personal, los ingresos, ascensos y compensaciones.
4. Toma de decisiones. Ésta área está liberada a las iniciativas de cada jerarca, en líneas generales y en lo que refiere a la forma de gestión “cotidiana”. La utilización de mecanismos como los gabinetes temáticos, las formas de coordinación, implican ajustes en la forma tradicional de tomar decisiones. Si bien no existe un organismo específico en esta área, las decisiones políticas y normas que generan la Agencia para el Gobierno Electrónico y la Sociedad de la Información y el Conocimiento (AGESIC), la OPP, la ONSC y el MEF, tienen gran repercusión. Por ejemplo, en las coordinaciones necesarias para la elaboración del presupuesto, la coordinación que se establece en el proyecto SGH, etc.
5. Flujos de información. Existen algunas políticas transversales que estimulan o inhiben las diferentes posibilidades en el uso y manejo de la información. La Agencia para el Gobierno Electrónico y la Sociedad de la Información y el Conocimiento (AGESIC) es un actor privilegiado en cuanto a los mecanismos que hacen a la generación y difusión de información y para la toma de decisiones, la OPP a través de sistemas de información como los de su Agencia de Evaluación (AGEV) y últimamente el SGH (ONSC, CGN) en aspectos de información sobre el personal de la Administración Central.
6. La forma en que se agrupan y ejecutan las tareas están libradas a la gestión “cotidiana”, siendo influidas muchas veces por estructuras técnicas descoordinadas. Son actores más o menos relevantes en estos temas, las acciones que por proyecto establecen OPP y ONSC. A partir de la creación de cargos gerenciales referidos a la Planificación Estratégica, Calidad y Gestión del Cambio (OPP, Agesic), se introducen responsabilidades y coordinación que pueden impactar en cómo se estructuran y desarrollan las tareas en muchas de las áreas del Estado.

En consecuencia, y de acuerdo a lo expuesto, podríamos afirmar que el sistema organizacional involucrado en el cambio de las formas en que el Estado actúa (cambio de la cultura organizacional del Estado), está sustentado en los siguientes organismos:

1. Agesic
2. OPP
3. ONSC

y son actores influyentes:

• MEF
• CGN

De esta forma, los mencionados organismos han de visualizarse como la esencia del sistema que puede dar lugar a la transformación del Estado, debiendo considerarse que su gestión necesariamente debería ser armónica y coordinada.

 






 

 

 

TRANSFORMACION DEL ESTADO  (Conceptual)
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Toda organización tiende a adaptarse al entorno, manejando el dilema "cambio-no cambio". Por un lado operan las fuerzas de la conservación, por otro lado las del desarrollo.

Las primeras hacen hincapié en mantenerse en la zona de confort, en el reconocimiento de los logros, en el orgullo de la historia, en el miedo a lo que pueda venir fuera del paraguas de lo conocido.
Las fuerzas del cambio, por el contrario, ponen el foco en las posibilidades que pueden existir en lo nuevo, en la incomodidad de una forma anticuada de manejarse, en la valoración de la capacidad de lograr nuevas metas, en el miedo a desaparecer sino se cambia.
Ambas fuerzas están presentes en toda organización y coexisten, dependiendo de la situación, de la cultura y la fortaleza de cada una la resultante final.
Ambas son necesarias para la sobrevivencia.

La organización burocrática tiene tendencia a rigidizarse, y esto se expresa de varias maneras, como por ejemplo controlando sus intercambios con el exterior, de donde provienen las necesidades de innovación y cambio.
No escuchar a los usuarios o clientes, reaccionar en forma estereotipada y desajustada con la realidad, son todos mecanismos de protección que hacen que la organización se mantenga en su mundo, y por tanto no sienta la necesidad de adaptación.

Controlar los sentidos, las percepciones del mundo exterior y desde donde provendrán las necesidades de ajuste, se logra organizacionalmente desempoderando a quienes están en las fronteras (personal de atención de público por ejemplo), haciéndolos insensibles al exterior (a través de normas de actuación rígidas, de capacitación en procesos rígidos), evitando el recambio y la incorporación de nuevos agentes del cambio, desgastando a los existentes hasta que opten por ser "sordos, ciegos y mudos".

La organización burocrática se defiende entonces, poniendo diques y barreras respecto al exterior, respecto al flujo de información desde las fronteras hacia adentro, a la libre circulación de ideas.
Organizacionalmente, se expresa a través de las estructuras verticales y normas rígidas, la parcelación de las tareas en verdaderas chacras, el uso del poder fragmentado y muchas veces desviado frente a los objetivos generales.  Desempoderar, reservar las decisiones para algunos, fragmentar los espacios, las miradas, los conocimientos, son todas formas de bloquear a la organización respecto a lo que sucede en su medioambiente, y por tanto, a rigidizarla, y condenarla a su inadaptación.

Por estos motivos, transformar el Estado es favorecer su vínculo con el entorno, dejar fluir su energía adaptativa interior, sin suponer que éste es un sujeto pasivo del cambio.

Transformar el Estado es en parte, derribar sus muros. Derribar muros se puede aplicar a todo nivel, desde lo más alto de la pirámide, a la oficina más remota.

  Favorecer las decisiones que consideren la mayor cantidad de puntos de vista, al sistema como un todo y no como partes. Por ejemplo, la  utilización del Consejo de Ministros como forma habitual de gestión del gobierno central.
Integrar el funcionamiento de los organismos, centralizando las unidades de apoyo, suministrando servicios compartidos. Por ejemplo, dando mayor poder a las Direcciones de Secretaría, integrando decisiones respecto a  las Unidades Ejecutoras en este nivel. También a través de la coordinación de los presidentes de las empresas públicas, obligando a  pensar colectivamente y no como chacras.
Favorecer las políticas transversales, que "cortan" horizontalmente la pirámide burocrática y se aplican a todos los organismos. Por ejemplo,  en las acciones que llevan la Agesic, OPP, ONSC.
Facilitar la opinión e intercambio con clientes y usuarios. Por ejemplo, generalizando las encuestas de satisfacción que llevan las empresas,  dinamizando las comisiones de usuarios como se realizan en la salud.
Generalizar las estructuras organizativas matriciales y/o por proyectos, fomentando la coordinación interna y el dinamismo en los orgnismos.
Por ejemplo, la reestructura de la ANP, la gestión por proyectos en Antel.
Responsabilizando por los éxitos y fracasos, siendo sujeto activo de la gestión.  Por ejemplo, consolidando los "compromisos de gestión" para los  cargos gerenciales de la Administración Central, profundizando el uso de indicadores de gestión.
Eliminando las mamparas innecesarias, generando las oficinas sin barreras, donde la gestión está a la vista, existiendo mayor control social sobre el trabajo y favoreciendo el intercambio entre los miembros de la organización.
Por último, como se habrá podido apreciar, los ejemplos son tomados de la propia gestión estatal, donde efectivamente conviven las fuerzas del "cambio y no-cambio". Nada es imposible.




Apuntes sobre “ser gobierno”

En todo tiempo y lugar la vida en comunidad plantea tensiones y requiere equilibrios. Las tensiones son inherentes a la multiplicidad de  necesidades y aspiraciones humanas, cuya realización está condicionada por las formas de ocupación y uso del territorio, por la producción y disponibilidad de bienes y servicios materiales  e inmateriales, y por la mutua incidencia de estas condicionantes en las relaciones de poder entre las personas y grupos.






Buena parte de las tareas de gobierno están orientadas a  resolver esas tensiones de la vida en comunidad.

 

 1) ¿Gobierno = ente recaudador

 

Para algunos, el gobierno es el ente recaudador que, con nuestro dinero, tiene que  organizar y proveer un conjunto de bienes y  servicios que llamamos públicos.Y, como contribuyentes, esperamos un uso eficaz y eficiente de esos fondos que mediante el pago de tributos aportamos para que el gobierno se haga cargo de una serie de obras y servicios básicos que necesitamos pero “que no nos competen”. Para muchos, ocuparse de esas tareas es la principal responsabilidad de un gobierno.
Hay quienes, sin embargo, ven a ese ente recaudador como un inclemente acreedor, con todo el poder del usurero, que no devuelve tanto como se le entrega.

En ambos casos esa concepción fiscalista es la que subyace en la falsa sinonimia
ciudadano/a = contribuyente tan usada para referirse a las personas y su relación con el gobierno.

¿Qué hay de cierto? Muchos de los bienes y servicios que necesitamos para vivir, por su costo, su envergadura, su complejidad técnica, o por razones de seguridad, no pueden o no deben ser asumidos por cada uno de nosotros por su cuenta.

La provisión de muchos de esos bienes y servicios son asumidos en parte por el gobierno nacional, y en parte por los gobiernos departamentales. De ahí el concepto de “funcionarios públicos = servidores públicos” que se oye con frecuencia en ámbitos gubernamentales desde hace algún tiempo.

Y se apoya en ello, también, la supuesta congénita incapacidad de los gobiernos para proveer servicios de calidad que esgrimen como típico argumento las campañas a favor de la privatización y la tercerización de tareas estatales.

2. ¿Gobierno = ente administrador?

Muchos ven en el gobierno la autoridad reguladora que, mediante el dictado de normas y el control de su cumplimiento, garantiza la convivencia en sociedad.

Pero hay quienes, también, ven en la actividad reguladora y controladora del gobierno una maraña de trabas innecesarias, una fuente de discriminación y corrupción.

¿Qué hay de cierto?
Buena parte de las tareas de gobierno están orientadas a  regular mediante normas de alcance nacional o departamental las tensiones de la vida en comunidad: normas de ordenamiento territorial, normas relativas a la instalación y funcionamiento de actividades productivas, normas sobre la circulación y comercialización de bienes y servicios, normas relativas a la circulación de vehículos y personas, sobre el uso y cuidado
de bienes y espacios públicos, etc.

¿Dónde está la dificultad? Es el complejo tema de la normativa. Obsolescencia: cambios sociales, políticos, tecnológicos que no son acompañados por actualización normativa. Coexistencia de normas  incoherentes o contradictorias por acumulación aluvional. Ausencia de rigor en la producción de nuevas normas: redacción confusa, terminología ambigua o incorrecta. Perversión voluntaria o involuntaria en la aplicación. Insuficiente o inadecuado control. Son problemas analizables, atacables y corregibles.

3. Empresa que administra empresas

Hay también quienes ven en el gobierno un órgano auxiliar a la dinámica económica, que toma a su cargo la provisión de ciertos bienes y servicios de infraestructura costosos o no rentables pero que son indispensables para el desarrollo de sus propios emprendimientos productivos o comerciales. Para muchos de quienes así ven las cosas, la tarea del gobierno es de orden meramente logístico, dejando la actividad propiamente industrial y comercial al libre juego de fuerzas del mercado. Para otros la intervención del gobierno en la economía debe orientarse a respaldar y proteger a los emprendedores más vulnerables que solos no pueden hacer frente a los  actores económicos que dominan los mercados.
Muchos ven al gobierno como el gran empleador. Durante décadas generaciones de uruguayos alimentaron el sueño del empleo público al tiempo que muchos otros veían en esta función el fomento del favoritismo y la ineficiencia.
¿Qué hay de cierto? Estos conceptos tienen un denominador común: el gobierno es un agente económico (el mayor comprador, el mayor empleador), y tiene el poder de incidir sobre la promoción o inhibición de actividades económicas y sobre la generación de empleo.
II. Ser gobierno con cabeza de izquierda
Estas concepciones sobre qué es un gobierno, compartidas o no, se apoyan en realidades: las tensiones propias de la vida en comunidad que, en el juego contradictorio de su interrelación, van propulsando los procesos sociales, marcando su historia, modelando su futuro. ¿Cómo pensar el gobierno con cabeza de izquierda? ¿Empresa que gestiona empresas (à tercerización, privatización de funciones y tareas de gobierno)? ¿Socio menor de grandes inversionistas? ¿Proveedor de servicios no rentables? ¿Instrumento de contención y control de los conflictos sociales? ¿Suministrador de normativa, auxiliar de ordenamiento?
El gobierno es la caja de resonancia de las tensiones que hacen a la vida en comunidad. Puede sofocarlas. Puede subordinarse a los grupos de mayor poder. Puede propiciar y conducir los cambios sociales: puede ayudar a luchar. ¿Cambios para quiénes? ¿Cambios con quiénes? Es la pregunta clave sobre las relaciones de poder. Democracia participativa: descentralizar y desconcentrar el poder promoviendo la complementariedad intra e interinstitucional en la órbita del gobierno, crear nuevas formas institucionales (tercer nivel de gobierno), favorecer la expansión de capacidades y la organización social. Poner tensiones y potencialidades en diálogo y  promover proyectos comunes en todo aquello que sea acordable y acordado, sin anular las especificidades. Sincronizar procesos (respetar y acompasar tiempos distintos, articular las distintas velocidades de comprensión y compromiso con los cambios). Educar: sumar adhesiones y superar resistencias.

¿Representación y partición o representatividad y participación? ¿Empleo o función?

¿Contribuyente-cliente-administrado-asistido o vecino que es ciudadano que es actor político las 24 horas (no solo cuando viene a hacer un trámite ni cuando toca votar)? ¿Empleados públicos que son meros engranajes del aparato estatal o funcionarios son agentes de las políticas de gobierno las 24 horas (no solo cuando están en el puesto de trabajo, sino cuando opinan, comentan, escuchan, ven, actúan en su entorno social)?

Objeciones a la democracia participativa

• objeciones de los “técnicos”: ellos (los otros: los vecinos, los funcionarios, los políticos…) no saben ni pueden aprender, no hay tiempo para que opinen, ni  aprendan
• objeciones de los demagogos: participación provoca atomización, feudalización, chacras.
• objeciones de las elites: “ellos no quieren”
• objeciones de los mesías: ¿gobierno subordinado a las iniciativas/demandas de la gente? los responsables somos nosotros, el que manda soy yo (en nombre de la fuerza política, del programa etc.).

Abusos/tergiversación de la democracia participativa

• La pseudo participación para poder decir que se hizo algo “con la participación de”.
• La participación de vecinos (ej. ciertos concejales vecinales) que se acercan a los ámbitos de gobierno con la fantasía de entrar al aparato del estado, hacer carrera política. Al mismo tiempo, es cierto que esos vecinos hacen posible que se aterricen las políticas sociales; pero no promueven la organización y la autonomía, no contribuyen a fortalecer al movimiento social como interlocutor poderoso frente al aparato del estado.

Impedimentos
¿Cómo adecuamos la institucionalidad a la desigualdad de posibilidades de participación? “Si no me pagan el boleto no puedo ir”. ”Si es en tal horario no puedo.”  “Mi director no me deja”.
¿Participación solo de los vecinos que están organizados? ¿Quienes no lo están no tienen peso porque su demanda/propuesta no fue construida con otros?
¿Participación de los funcionarios solo cuando “sobra tiempo”? ¿Solo de los mandos medios, de los “encargados”? ¿solo para consulta?

Indiferencia, discrepancia
“No quiero participar, no participo, no tengo nada que ver en los resultados ni me importa.” El que no participa ¿no lo hace porque no quiere esos resultados? ¿Cómo se involucra al que no elige el proceso de participación, quiera o no los mismos resultados, o quiera los resultados mediante otros caminos (acentos, tiempos, es decir prioridades)?

Gestión: eficiencia y eficacia
¿Cómo adecuamos la institucionalidad a la diversidad de opiniones y prioridades (representatividad, participación responsabilidad de gestión: poder)?  “Se pierde tiempo. Catarsis. Es imposible discutir en asambleas de 40 personas.”
à Cuestión de organización y metodología.

El gobierno al responder a la participación ¿responde a una demanda o genera una nueva síntesis?
à Nueva síntesis: otra propuesta más abarcativa, para trabajarla con ámbitos más amplios, sin desdibujar la diversidad, las especificidades.

TEMAS ESPECÍFICOS

– Sistemas básicos para la administración de la GESTION PÚBLICA.

• Subtema específico:  Compras y Contrataciones.

Introducción
Involucra todas las actividades relativas a la forma de operar y culminar las funciones a cargo de las diversas áreas en las que actúan las instituciones, organismos y empresas del  Estado.
Esto comprende a todos los organismos del Gobierno Central; las entidades descentralizadas, tanto del Gobierno Central como de los Gobiernos Departamentales; las Empresas o Entes Autónomos; y los Gobiernos Departamentales y Alcaldías o entidades de su dependencia.
En el escenario de las actividades a cargo del ámbito de la gestión pública, hay cuatro  sistemas administrativos de alta significación:

• Administración de recursos humanos;
• Administración de compras y contrataciones;
• Administración presupuestaria  y financiera;
• Administración de la contabilidad.

Estos  sistemas administrativos, cruzan horizontalmente todo el ámbito de la estructura institucional del Estado, bajo normas genéricas homogéneas y alcances específicos según los roles de las distintas instituciones.

Así:

*Hay otras varias figuras institucionales en las que el Estado o sus  capitales tiene tienen participación responsabilidad.

A estos “sistemas horizontales”,  se los identifica en esa forma  porque rigen en forma común en toda la estructura institucional del Estado. Salvo las aplicaciones específicas de cada institución según su función y actividades,  ninguna puede aplicar soluciones conceptuales propias, porque ello altera la funcionalidad conjunta del sistema y el régimen de registros, bases de datos, información y estadística del mismo.

Existiendo una Norma Centralizada para cada Sistema indicado, los números de la planilla precedente corresponderán a cada Reglamento Específico para la operación de cada tipo de Institución.

Todo, bajo el concepto de que la “gestión pública” debe regirse por  normas centrales comunes  y operar en forma descentralizada según el tipo de institución.

Esto excluye normas operativas comunes, dado que la especificidad de cada institución debe admitir formas de operar diferentes: no es lo mismo la gestión de un Ministerio que la gestión de un Ente Autónomo o una Empresa.

Se debería avanzar en los cambios rehaciendo todo el sistema de normas de estos  sistemas de administración, bajo la pauta de Centralización normativa y Descentralización operativa. Sin duda hay diferencias sustanciales en la operación relativa a Recursos Humanos o Compras, por ejemplo entre un Ministerio; el Poder Judicial, una Empresa, la Universidad, etc.

En primer orden:   Lo más importante es la “centralización normativa” que debe pautar el manejo de estos cuatro sistemas con garantías claras para la comunidad social y seguridad respecto a que estarán exentos de riesgos de preferencias sectoriales o personales.

En segundo orden:   Las reglas específicas para cada tipo de institución, tendrán que derivar de ese escenario central de garantías y procedimientos, a las actividades y funciones propias de cada institución y al escenario social o mercantil en el que opere.

Normas centrales.

Sostenemos que deben definirse normas centrales para cada uno de los Sistemas antes indicados. Así sucede en la mayoría de los países de América Latina y el mundo, aunque no en todos los casos bajos pautas de solucione similares. En el caso de Presupuesto y Finanzas, uno de los sistemas más retrasados en Uruguay, por ejemplo y en forma contraria a la gran mayoría de los países de la región que tienen Leyes Orgánicas de Presupuesto.

En nuestro país, para todos ellos existen normas  bastante dispersas y en muchas oportunidades  modificadas parcialmente para solucionar temas concretos. El trabajo que se estima en un lapso de 6 meses, debe encararse definiendo primero un marco conceptual básico y después proceder armonizar e intervincular las normas vigentes, con las supresiones y agregados  que correspondan.

Respecto a los  cuatro  sistemas, cada uno de ellos tiene urgencia de ser mejorado. En este trabajo se procuran abordar cada uno de los sistemas en particular.

COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL.
Grupo Estado CADESYC. Agosto 2009.-
Este tema es de alta prioridad para encarar el trabajo de cambios que estudia el Grupo Estado. En el Documento de Lineamientos que sistematizó este Grupo el tema de la Coordinación Interinstitucional se encaró así:
“Coordinación: Se deberá jerarquizar el rol de la “coordinación” como instrumento “para  evitar duplicación de las funciones, los esfuerzos y de la asignación de los recursos, así como para “transversalizar las reformas que se definan y cohesionar la gestión por sectores de “servicios y actividades (sociales, productivas, de seguridad, internacionales e integración regional, así como económicas – financieras).
En esto es esencial la recuperación del “trabajo de planificación por parte de la OPP (Oficina de Planeamiento y Presupuesto), “en lógico nexo con la formulación del Proyecto de Presupuesto Quinquenal, lo que es “fundamental para pautar correctamente la asignación de recursos y el seguimiento: de metas y resultados”.
 Así el tema de coordinación se vincula esencialmente al sistema de planificación y proyectos, la presupuestación y también con la participación directa, incluyendo los sistemas de información. Respecto al planeamiento, que es por esencia interdisciplinario, se considera fundamental disponer de una “Ley orgánica y de procedimientos” que reglamente las disposiciones constitucionales que refieren a la OPP y el sistema presupuestario. Hay tres grandes centros para potenciar en la coordinación, estos son la OPP, la ONSC y la AGESIC.
                                               ____________________
La coordinación interinstitucional es tan necesaria como para los Proyectos es  imprescindible la acción combinada de varias disciplinas. El trabajo de vinculación interdisciplinaria es esencial en el logro de metas y resultados.
Cuando eso se lleva a las definición de los roles y funciones de los organismos gubernamentales, la vinculación entre los distintos organismos exige combinar sus diferentes roles y disciplinas.  Se puede ejemplificar con varias áreas, pero pensemos solamente –como ejemplo- en la educación. El  CODICEN  inter -vincula la enseñanza primaria, la secundaria y la que ofrece UTU y quizás –en adelante- deberá hacerse mas estrecha la vinculación con la UDELAR y con todo el ámbito privado de la enseñanza: en materia de normas y controles, seguimiento de datos y resultados, etc. Y en lo que hace a la gestión del ámbito público sin duda –como ya se vio en el actual Gobierno FA- la asignación de recursos vía el Presupuesto General y financiaciones especiales.
Enfoque de trabajo
El Grupo propone trabajar sobre el Organigrama actual del Estado, y ordenar su análisis agrupando todos aquellos con funciones similares o afines; identificando los recursos humanos aplicados a sus actividades; identificando los recursos financieros / presupuestarios de cada uno y haciendo un “cuadro comparativo” de sus funciones marcando aquellas que sean: a) repetidas; b) similares; c) de necesaria vinculación y d) específicas.
Este ordenamiento de la información de la actual “organización” facilitará dos cosas:

1. La identificación precisa de las áreas de Organismos que deberían quedar bajo la mirada y las decisiones de cada uno de los Gabinetes Sectoriales del Poder Ejecutivo.; y
2. Aportar al estudio de un necesario reordenamiento del sistema presupuestario por Áreas de cobertura de cada Gabinete Sectorial, sus Programas y sus Proyectos, en el marco del Plan Quinquenal del Gobierno en materia de servicios y de inversiones. (Este punto debe tener como referencia el actual Proyecto de Ley de Rendición de Cuentas 2008 que el MEF ha presentado en estos días al Poder Legislativo, que servirá sin duda para ejemplificar propuestas relativas a este planteo.)

A MODO DE EJEMPLO
Se pueden identificar varios niveles en la estructura organizativa institucional y en cada tramo de la gestión de la acción pública a través de los distintos organismos.
Nivel I – Superestructura de Gestión Político/Administrativa Gubernamental

• Presidencia de la República
• Oficina de Planeamiento y Presupuesto
• Oficina Nacional de Servicio Civil
• Auditoría Interna de la Nación

 (En este ámbito de la superestructura –salvo excepciones - no hay prestación de servicios directos a la comunidad, sino gestión interna del ámbito gubernamental para definir y supervisar los planes y programas vinculados a la gestión pública y al desarrollo de la infraestructura básica nacional, así como a la infraestructura directamente vinculada a las áreas a cargo de la prestación se servicios públicos: infraestructura de la salud, de la educación, etc. a cargo del Estado. Todo lo anterior incluye las funciones de planificar y programar la asignación de recursos a las distintas áreas de servicios y obras, vía el sistema presupuestario y financiaciones especiales).
Nivel II -  Estructura de organismos administradores

• Ministerio de Economía y Finanzas
• Dirección de Política Económica y Macroeconomía, que establece los parámetros fiscales de referencia y las opciones para la captación de recursos tributarios y otros.
• Dirección General Impositiva, administra y controla el cumplimiento del sistema tributario nacional.
• Dirección General de Aduanas, ejerce el control aduanero evitando violación al sistema tributario y el movimiento irregulares de mercaderías, etc.
• Contaduría General de la Nación, registros de ejecución presupuestaria y contable de la gestión del Gobierno Nacional.
• Tesorería General de la Nación, administración de los movimientos de Caja de la gestión referida.

Nivel III – Estructura de organismos prestadores de servicios

• Ministerio de Salud Pública
• ASSE
• Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
• Agencia Nacional de Vivienda
• Ministerio de Desarrollo Social
• INAU

Nivel IV – Estructura de organismos a cargo de obras de infraestructura y promoción de la gestión productiva

• Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca
• Ministerio de Industria, Energía y Minas
• Ministerio de Obras Públicas y Trasporte

NOTA: La identificación de los tres niveles de estructuras precedentes, no es exhaustiva sino que se presenta a título de ejemplo para desarrollarla en forma precisa con toda la estructura institucional a la vista. Pero, los niveles II, III y IV sin duda serán la base de la definición de los gabinetes sectoriales institucionalizados (GSI) sobre los que ha venido debatiendo el Grupo Estado.

CUADRO DE REFERENCIA ORDENADORA PARA EL TRABAJO A REALIZAR
Poniendo a la Presidencia de la República en la cúspide de la pirámide institucional del Gobierno Nacional, se puede estructurar el siguiente cuadro de referencia:

  
El esquema precedente permite identificar en la última línea al conjunto de procedimientos y de sistemas técnicos armonizados sobre los que también está trabajando el Grupo Estado, pero lo importante a definir es el punto de partida, o sea, el agrupamiento de organismos bajo la cobertura de cada GSI, homogéneamente identificados en los Planes de Mediano y Largo Plazo en sus objetivos y metas en el marco del “Plan de Gestión Gubernamental” y ulteriormente sus respectivos Presupuestos.
REFERENCIAS MUY IMPORTANTES

Como ejemplo de experiencia a definir para el ámbito de los Gabinetes Sectoriales, debe tenerse en cuenta a la Red de Empresas Públicas, en materia de recursos materiales, compras, inmuebles, tecnología, recursos humanos.
También debe tomarse como referencia el ejemplo de la participación de la ONSC  y OPP, en el relacionamiento transversal entre varias oficinas del estado.
Dichos ejemplos llevan a enriquecer el concepto de “coordinación” con el de “cooperación”, teniendo en cuenta –también como ejemplo- el caso del SGH (Sistema de Gestión Humana) en el que participan ANTEL, OPP, ONSC, MEC, CGN. Y, con igual alcance, la referencia a la Red de Entidades de Capacitación, siendo que este tema tiene un profundo alcance al considerar la necesidad de “reculturizar” la gestión pública.
OTROS ALCANCES DEL PLANTEO

Como los Planes de Mediano y Largo Plazo necesariamente deberán estar expresados en el Presupuesto Quinquenal y en cada año en los ajustes anuales (dentro de la Rendición de Cuentas), el sistema presupuestario será también una infraestructura metodológica que permita respaldar la coordinación interinstitucional para la gestión pública.
La idea de que las normas que establece la Constitución respecto al planeamiento y a los  presupuestos, tengan expresión en una Ley Orgánica del Sistema de Planeamiento , podrá fortalecer todo lo que plantea este documento y en especial el vínculo imprescindible entre planes, presupuestos, y el control de los resultados de la ejecución.
Se resaltó que en el proceso de vida de las organizaciones y de sus distintas etapas, siempre la experiencia requiere un tiempo para llegar a la consolidación o institucionalización de los mecanismos de coordinación, por ello respecto a lo indicado en el párrafo precedente, se indica que estos aspectos jurídicos de la coordinación y de su necesidad o no de institucionalizarla en normas legales, deben ser estudiados en profundidad. Se puede considerar que la obligatoriedad normativa no es tan importante, sino la conciencia política de la trascendencia del tema. Se sugiere –sin duda- que debe ser una línea política programática y se remarcó la importancia de que esta voluntad política, motivando y empujando el tema, se exprese desde la Presidencia de la República.

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DESCONCENTRACIÓN Y DELEGACIÓN.
Grupo Estado CADESYC. Agosto 2009.-

Del análisis del sistema de distribución de atribuciones que posee nuestra organización estatal, podría considerarse que existe una fuerte concentración de poder en los distintos jerarcas del sistema. Esto sucede tanto en la Administración Central, en los Entes Autónomos, Servicios Descentralizados y en los Gobiernos Departamentales.
La gran concentración funcional que existe en los órganos cabeza de cada sistema orgánico, puede generar por momentos, lentitud e ineficiencia en la toma de algunas decisiones. Dichas atribuciones que muchas veces no son sustanciales, por ser cuestiones de mero trámite, generan sobre carga en los órganos jerarcas.
Así mismo, algunas cuestiones sumamente técnicas deberían decidirse en niveles inferiores, pues en esos casos por la especialidad del tema, el órgano jerarca, muchas veces no considera los aspectos de fondo, pues la diversidad de materias que tiene atribuido el Jerarca, es muy amplia.
De esta manera, se propone como criterio general, que todo aquello que no sea imprescindible que lo decida el Poder Ejecutivo, por cuanto no se agregue valor a la decisión, sea transferido a órganos subordinados.
Como primer paso, se debería realizar un relevamiento, por lo menos en las dependencias del Poder Ejecutivo, para determinar que temas deberían ser transferidos a un nivel inferior en la escala jerárquica.
Con dicha medida se busca simplificar los trámites internos de la Administración, pasando a un segundo o tercer nivel de decisión, aquellas cuestiones que por su especialidad técnica o de mero trámite, deben ser resorte de las respectivas unidades ejecutoras.
Realizado el relevamiento, habría que proyectar un sistema de delegación que se evalúe por distintos períodos de tiempo.
Esto no implica quitar estas competencias de la línea de jerarquía del Poder Ejecutivo, pues éste en cualquier momento puede tomar para sí la decisión, mediante la avocación, mediante la resolución de los recursos jerárquicos, e inclusive a través de las designaciones de los cargos de particular confianza. Es decir que el control de las decisiones del subordinado se mantiene de forma plena.
Pueden citarse como ejemplo de competencias que podrían transferirse, a través de los mecanismos señalados, a la designación de funcionarios públicos que la realiza el Poder Ejecutivo.
Esta situación también se planteó a nivel de la Intendencia Municipal de Montevideo, pues existe un panorama similar de concentración de atribuciones. En efecto, muchas de estas fueron delegadas en distintos órganos, básicamente en Direcciones de Departamento. En este sentido y a título de ejemplo, se delegó en el Departamento de Recursos Humanos, la asignación de horas extras.
En términos generales, se considera que se podría tomar como criterio, el bajar a niveles lo más bajo posibles la toma de decisiones, adoptada de forma dinámica, de manera que puedan ser revisados y evaluados en forma permanente.
La transferencia de poder hacia los órganos de segundo y tercer grado, a través de la delegación, debe ser publicada, a efectos de dar claridad y transparencia a la toma de decisiones. También se considera que se debería designar un órgano referente en esta materia, que de forma transversal coordine los cambios en todo el Poder Ejecutivo.
En concreto, se propone como medida tendiente a efectivizar el descenso de poderes, que en un plazo de 120 días de asumido el gobierno, todas las unidades ejecutoras del Poder Ejecutivo, releven las normas vigentes que les delegan atribuciones, y sugieran las que consideran necesarias para un mejor funcionamiento. Sobre esa base, el Poder Ejecutivo, dictaría un decreto delegando atribuciones.

SOBRE PARTICIPACIÓN – Julio 2009

            La participación es una idea central y una señal de identidad de nuestra fuerza política, por lo que se reivindica como un aspecto esencial de los cambios que se deben profundizar en todos los aspectos de lo estatal: en lo estructural y en lo dinámico, en cuanto a los actores de los procesos y en cuanto a las instancias procedimentales.
En lo organizativo, se distinguen tres niveles para la participación: un nivel superior o jerárquico, un nivel de mandos medios y un nivel general de participación para la construcción colectiva de los proyectos a través de talleres y otras instancias grupales. También debe fomentarse la participación a nivel territorial.
Desde que la participación ha estado históricamente ausente en la gestión de la cosa estatal, determinando resultados negativos tales como la falta de identidad de los funcionarios públicos con los proyectos, su desmotivación y correlativa falta de compromiso, debe haber una apuesta fuerte a la misma, pautándola, apoyándola y evaluando los resultados de la misma. A participar se aprende participando.
Asimismo, la falta de participación popular ha resultado en un modelo poco amigable en su interrelación con los particulares, que no atiende básicamente sus necesidades.
Si bien puede recibirse un discurso que coloca a la participación como factor de lentitud, burocracia o ineficiencia, esta visión es fácilmente derivable, desde que la participación determina la calidad del proyecto que se lleve adelante, su pertinencia social y gravita directamente sobre la eficiencia, dado que los actores de los procesos se comprometen más fácilmente con aquello de lo que han sido parte.
En todos los casos, debe tenerse en cuenta que la instrumentación de mecanismos de participación no implica una disminución o atenuación de la responsabilidad del funcionario/jerarca que la instrumenta, sino que denota el cumplimiento del modelo de gestión que se postula.
En el nivel superior, la participación puede trascender sobre lo organizativo, mediante la incorporación de representantes de determinados intereses de la sociedad en los órganos jerarcas (típicamente trabajadores y usuarios de los servicios).

            A efectos de posibilitar la construcción colectiva de proyectos a partir de la participación, resulta clave el rol de la Oficina Nacional del Servicio Civil en la capacitación y sensibilización de los diversos actores (funcionariales y ciudadanos en general), así como de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, en la ponderación favorable de los proyectos y construcciones que obedezcan a modelos participativos. También se visualiza como clave el compromiso de los sindicatos, aprovechando la oportunidad de que se vea cumplida su reivindicación histórica de participación en la toma de decisiones.
La primera etapa, mínima, en la implementación de modelos participativos es la de democratización del acceso a la información, con énfasis en la información sobre estrategias y objetivos, internos y externos. No se concibe un modelo de gestión carente de un manejo de la información de este tipo. El segundo (que ya presupone la capacitación señalada), es la implementación de instancias de planificación participativa y colectiva (que ningún actor sea cual sea su relevancia quede fuera del proceso) en cada nivel de gestión, aspecto considerado obligatorio para cualquier compañero que asuma una responsabilidad sea del nivel que sea. La tercera etapa, que se traduce en la ejecución de lo planificado, supone el traslado de poder en la toma de decisiones, el involucramiento de todos y la evaluación de la gestión partiendo desde la participación.
En todos los casos, se deberá informar a cada participante sobre el alcance del proceso que se inicia, de modo que no existan confusiones sobre el alcance de los resultados del mismo, y de que no se desplaza la autoridad del órgano o persona responsable de la atribución de que se trate.
En lo procedimental externo, la participación está asociada a la transparencia. En el procedimiento administrativo de creación de actos de carácter general (reglamentos, llamados “Decretos” si provienen del Poder Ejecutivo), en algunos temas concretos (que vengan a sumarse a los existentes – materia ambiental, etc.) debería ser contemplada por la reforma del procedimiento administrativo (ver el eje correspondiente) la apertura de audiencias públicas (presenciales y virtuales) con obligatoriedad de motivación (y comunicación fehaciente de la misma) de las decisiones que sean productos de este proceso.

FUNCIONARIOS PÚBLICOS  LA NUEVA GESTIÒN HUMANA.
 – EL SERVICIO CIVIL COMO MOTOR DE CAMBIOS
La gestión de los recursos humanos en las organizaciones, ha recorrido un largo camino en general y en la Administración Pública Nacional en particular.
La creación de la Oficina Nacional de Servicio Civil y de las denominadas “oficinas sectoriales” a partir de la Constitución de 1967, puede calificarse como un primer intento por introducir una gestión técnica de los servidores públicos en Uruguay. Sin embargo, su rol y trascendencia ha variado en las distintas épocas: fue desarticulada primero por la Dictadura (1973 – 1985) y pasado su breve “momento de gloria” luego de la restauración democrática, puede afirmarse que con los años su papel se fue reduciendo al ejercicio de contralores administrativos limitados y básicos.
A partir del año 2005 y con el primer gobierno de izquierda en el gobierno, se propuso llevar a cabo un programa de transformación (Proyecto TRHES – Programa de Transformación de los Recursos Humanos del Estado) con varios ejes estratégicos hacia un verdadero sistema de gestión humana en la Administración Central del Uruguay: 
- La reformulación del sistema de carrera y movilidad (Proyecto SIRO)
- El fortalecimiento del Servicio Civil
- La creación de un Sistema de Gestión Humana (Proyecto  SGH)
A partir del proyecto planteado y puesto en marcha, los cambios realizados deben ser visualizados como la parte visible de una concepción diferente sobre los recursos humanos estatales, más allá de sus logros concretos o las críticas que aún pueden hacerse.  
Entendemos que informar a la actual gestión sobre el trabajo ya realizado, es un insumo necesario para tomar las decisiones que correspondan en este camino, en el marco de la reforma general del Estado.
En tal sentido, se plantea la necesidad de una “refundación del Servicio Civil”, como organismo cardinal para continuar ejecutando los proyectos ya implementados e instrumentar nuevos planes que plasmen las aspiraciones de nuestra fuerza política en relación a los recursos humanos del estado como servidores públicos.
Revisión y reformulación de los vínculos contractuales y de los mecanismos de movilidad estatales.
En el presente trabajo, se realiza un análisis del concepto y normativa de  diversos vínculos contractuales y mecanismos de movilidad utilizados por todos los organismos del Estado (pases en comisión, contratos a término, entre otros), a los efectos de plasmar la necesidad de articular un mecanismo de reducción y/o simplificación y reorientación de los mismos, en aras de la eficiencia y transparencia en la gestión.
En tal sentido, entendemos necesaria su existencia y regulación sobre bases que retomen su objetivo original, evitando que su utilización importe una absoluta desorganización funcional y presupuestal en el Estado.
Asimismo, se plantea el análisis de la figura de la “Alta Conducción” que integra el Sistema Integrado de Retribuciones y Ocupacional (SIRO), a efectos de otorgar insumos que nos permita definir los pasos a seguir, en tanto nos encontramos “a tiempo” de reformular su perfil acorde a la línea de pensamiento que intenta plasmarse en le presente trabajo.

Profesionalización de la gestión en la Administración Pública
Gustavo Nisivoccia

Introducción

La gestión de los recursos humanos en las organizaciones ha recorrido un largo camino en el mundo. Sin embargo, en el caso de la Administración Pública uruguaya, dicho camino quedó -cual ruta abandonada- en algún paraje perdido, muchos kilómetros atrás de donde se encuentra hoy "el estado del arte".

No fue olvido, claro está.

Varios diagnósticos se han realizado, algunos intentos de aggiornamiento han habido, aunque por diversos motivos el resultado siempre ha sido que todo permaneciera más o menos igual, llevando a los directamente involucrados a una letanía y desmoralización bastante marcadas (1).

(1) Si bien no he de abundar en este aspecto, se puede decir que en las diferentes reuniones realizadas en los Ministerios con los funcionarios afectados a las tareas de "personal", el común denominador es la queja, el reclamo, la visión sobre "el medio vaso vacío"; los planteos sobre lo rutinario, sobre la falta de apoyo, sobre carencias de equipamientos, etc.

El presente artículo trata del modelo de gestión humana que se ha planteado en Uruguay en 2005 para dotar a la Administración Central de una gestión y desarrollo de su personal que esté a la altura de las necesidades actuales, y que a su vez, establezca las bases para llevar adelante una gestión profesional de lo humano.

También he de plantear, desde una perspectiva más amplia, algunos de los supuestos que están tras las acciones concretas, de forma de compartir aspectos que muchas veces deben intuirse ya que no están explicitados, y que sin embargo, hacen a la comprensión del camino trazado.

Implicaciones desde el pasado
La administración de personal como función especializada nace en el sector privado en los mismos albores del siglo XX, y hasta el final del siglo XIX estas funciones eran asignadas apenas a algún oficinista, que al decir de algunos autores fue el primer ‘especialista’ de personal. Su labor se limitaba a supervisar y controlar un simple registro y nómina de personal, con el objetivo de cumplir con la premisa "time is money", o sea, establecer claramente el cumplimiento o incumplimiento del tiempo de trabajo y en consecuencia, de lo que se debía pagar. Simplificando un poco, más o menos esta era la tarea de "personal", tarea que aún hoy es lo que se enfatizaba en la gestión del personal del Estado uruguayo.

Basta señalar que el primer departamento de personal instituido en los Estados Unidos, en su moderna concepción, surgió en el año 1912, para dejar en claro el grado de atraso en la materia. Casi cien años.(!) (Raymundo Amaro Guzmán (1981), “Administración de Personal”, III edición, p.30, Editorial Limusa Noriega, 1990)

Me interesa destacar en este punto, que la función nace desde un objetivo de control, de desconfianza, y en la medida que el retraso conceptual y de funcionamiento es tan antiguo, pesa sobremanera en nuestros días,  y es reflejado en su funcionamiento y cultura.

No es baladí hacer mención a esta situación, y sé que muchos de quienes han bregado por la modernización de la función se pueden incomodar con esto. Sin embargo, considero que no hay posibilidad de desarrollar una estrategia adecuada si no tenemos presente esta parte de la historia. Entre otras cosas, porque el rol o función a desarrollar no es únicamente un auto definición, sino que va a cargar con las expectativas y proyecciones del resto de la organización: autoridades, mandos, funcionarios.

También ha de llamarnos la atención sobre las capacidades o competencias a desarrollar, pues en alguna medida significará la necesidad de deconstruir o reformular competencias muy consolidadas.

Entonces, afirmo que entre las competencias existentes, contamos con la desconfianza y obsesión por el cumplimiento de normas y su control, competencias que requieren personas capaces de introyectar normas y no cuestionarlas, de proyectar intenciones sobre los demás, de relacionarse ásperamente, de ser poco flexibles.

Obviamente, la gestión de personas ha avanzado mucho en el mundo desde aquella situación de la Oficina de Personal, generando abundantes estudios y desarrollos tendientes al Desarrollo Organizacional, motivación de las personas, involucramiento, gestión estratégica, alineación con la estrategia organizacional, gestión del cambio, etc.

Dave Ulrich (Recursos Humanos Champions, Granica, 1997) analiza las funciones típicas de una gerencia de Recursos Humanos, asignando a estas tareas primarias que realizaba una Oficina de Personal el resultado de "construir infraestructura eficiente", con la metáfora "experto administrativo". Según este autor, todas estas tareas de la Oficina de Personal, corresponden apenas a uno de cuatro cuadrantes en que divide el total de la función, siendo los otros lo que podríamos llamar el desarrollo en su concepción moderna:

• "Socio estratégico", cuyas actividades tienen que ver con la alineación de las estrategias de Recursos Humanos con las organizacionales;
• "Adalid de los empleados", que escucha y responde al funcionariado, aportando sus recursos en la gestión de lo interpersonal;
• "Agente de cambio", asegurando que exista la capacidad de cambiar, administrando los procesos de transformación.

Desde esta perspectiva moderna y actual, la tarea de la gestión humana es mucho más abarcativa, desafiante, y exige competencias bien diferentes a las que señalaba antes.

Con este estado de las cosas, muy poco de esto se veía reflejado en las estructuras y funcionamiento de la Administración Central uruguaya, donde las temáticas y casuísticas abarcadas y coordinadas desde el servicio civil se centran fundamentalmente en las primitivas funciones de control y registro.

Este "olvido" no es casual, y obviamente responde en forma funcional a una concepción específica del sistema estatal, que no requería este tipo de cambios.

En administración es conocida la máxima que expresa que "toda organización funciona perfectamente de acuerdo a su diseño", por lo cual se debe inferir que el desarrollo de la gestión del personal respondía funcionalmente al diseño institucional existente y por acción u omisión, a las necesidades del "sistema Estado".

David Hanna (Diseño de organizaciones para la excelencia en el desempeño) plantea un modelo sistémico de evaluación y diseño organizacional, en el cual establece una lógica vinculante entre la estrategia y los resultados organizacionales, con la cultura organizacional como factor crucial que se desprende de lo que llama "elementos de diseño" (estructura, sistemas de información, todo lo relativo a la gestión de las personas, toma de decisiones, castigos y recompensas, y diseño de las tareas). (Ver cuadro).

Según este modelo, podemos descubrir la estrategia subyacente, a través de seguir la línea de análisis a partir de los resultados en función de los elementos de la cultura, de ésta con los elementos de diseño, y en definitiva, de éstos últimos de acuerdo con la estrategia.

Entonces, queda al desnudo la estrategia, algo que es conocido y no abundaré demasiado: en la medida que se aplicaron políticas clientelísticas en el Estado, la selección profesional era inútil; en la medida que no se respetara la carrera, los mecanismos técnicos y profesionales de promoción y ascenso sobran; en la medida que se vació de contenidos a los organismos, la capacitación no tiene espacio; y así podríamos derribar la utilidad de cada una de las áreas que hacen a un concepto moderno de gestión de lo humano.

La vieja oficina de personal, igual o similar a la de cien años atrás era la forma organizativa más adecuada para la concepción existente de Estado.

Deberíamos mencionar como excepción, la fructífera época en que se elabora la Constitución de 1967 y se crea la Oficina Nacional del Servicio Civil, y la intencionalidad puesta en la creación de las "oficinas sectoriales", intentando coordinar e introducir aspectos técnicos para la gestión de los funcionarios en los diferentes Incisos. Podemos afirmar que es el primer intento de introducir una gestión técnica de los servidores públicos en Uruguay.

Sin embargo, esta experiencia no logró prosperar durante mucho tiempo: desarticulada primero por la Dictadura (1973 - 1985), y pasado su breve momento de gloria tras la restauración democrática (1985), la ONSC volvió a ser relegada a un papel secundario, donde las sectoriales quedaron libradas a su suerte, extinguiéndose poco a poco, o viendo reducido su papel a sostener algún proceso administrativo limitado y básico.

No es ocioso mencionar que esta postergación es el hecho observable, una triste constatación  que trasciende las acciones o voluntades particulares de sus  miembros, que muchas veces intentaron torcer el rumbo de los sucesos, aún cuando las posibilidades reales fueran nulas o casi nulas.

Programa de Transformación
Con estos antecedentes y varios diagnósticos al respecto (Longo, Guinovart, etc.), la presente Administración se propuso un programa de transformación con varios elementos estratégicos que permitieran la consolidación de un verdadero sistema de gestión humana en la Administración Central del Uruguay.

Estos ejes del programa de transformación (Programa de Transformación de los Recursos Humanos del Estado, TRHES) tienen como productos específicos los siguientes:

• La reformulación del sistema de carrera y movilidad (Proyecto SIRO)
• El fortalecimiento del Servicio Civil
• La creación de un Sistema de Gestión Humana (Proyecto SGH)

El Sistema de Gestión Humana, en particular, se apoya en:

• La creación de estructuras específicas, dependientes de las Direcciones de Secretaría
• La creación de cargos de conducción con un nivel jerarquizado y acorde a lo que se espera de la nueva función
• La provisión de un sistema informático que permita una gestión moderna, ágil y eficiente, en especial, del proceso administrativo básico, aunque también de las nuevas actividades (salud ocupacional, carrera, capacitación, etc.)
• La capacitación específica de los actores
• La reformulación del Servicio Civil, permitiendo liderar el proceso y operar como agencia transversal

Estructura
La organización formal no es casual, y se pone de manifiesto a través de actos y expresiones de voluntad de quienes ejercen la dirección. Esta voluntad determina la línea jerárquica de la organización, las funciones que se cumplirán, los roles que desempeñarán las personas, los contratos y normas laborales o reglamentarias específicas que se aplicarán.

Esta construcción deliberada va a dar una “lógica” a las relaciones, al funcionamiento esperado para el alcance de los objetivos deseados, que constituye la esencia del “envase” o continente en que se van a procesar los vínculos, y tiene un impacto directo en la cultura de la organización.

Todo organigrama entonces, nos da ese tipo de información: las preferencias, las jerarquías, lo importante, lo accesorio, lo valorado, lo olvidado o relegado...

La estructura formal:

• Establece la línea jerárquica (quién depende de quién)
• Determina la forma que adopta la organización del trabajo (cómo se dividen y agrupan las funciones)
• Indica los grados de libertad en el manejo cotidiano y toma de decisiones que tendrán sus miembros
• Etc.

Entonces, como primer aspecto a destacar, la creación de las Divisiones de Gestión y Desarrollo Humano (Ley Nº xxx... Art. xxx de xxx.) y la creación de los cargos de conducción asociados a ésta (Ley Nº xxx Art. xxx de xxx), reflejan en sí mismos un cambio radical en la concepción de lo humano en el Estado. No es la estructura en sí misma lo revolucionario, sino la funcionalidad que ésta aporta a una estrategia diferente. Es por ello que estos cambios tienen que ser visualizados como la parte visible de una concepción diferente, de desarrollo de un servicio público profesional, basado en el mérito y capacidades de sus miembros, donde exista el lugar para abordar nuevos y más variados temas.

Particularidades del diseño de estructura de las Divisiones:

• Definición de una estructura "tipo", que sin embargo se adapta a la realidad de cada Ministerio, asegurando que se mantenga la lógica, y permitiendo la necesaria flexibilidad organizacional.
• Nivel estratégico de División y dependencia directa del nivel de Dirección de Secretaría, verdadero "tercer nivel" luego del Ministro y Subsecretario, en forma coherente con lo declarativo.
• Definición de funciones que abarcan todos los roles propuestos por Ulrich, posibilitando que la estructura se consolide y crezca de ahora en más, de acuerdo a las propias capacidades o necesidades.

Creación de cargos específicos
Con la creación del Sistema Integrado de Remuneraciones y Ocupaciones (SIRO), se incorpora el concepto de Alta Conducción, el cual ya se ha comenzado a aplicar, correspondiendo dicho nivel a la Gerencia de División Administración y Desarrollo en Gestión Humana.

Entre las particularidades a señalar, se destacan:

• La selección de los candidatos se realiza en tres niveles: dentro del Inciso, la Administración Central y la ciudadanía en general. Esto permite hacer foco en capacidades ya desarrolladas por el candidato, exigiendo niveles de desempeño superiores.
• La aplicación de los llamados "compromisos de gestión", mecanismo por el cual se ha de exigir a estos gerentes la fijación de objetivos junto con las autoridades y de su evaluación dependerá el nivel de remuneración y permanencia en la función, lo cual implica que la función de gestión humana se sume al nivel estratégico.
• La obligatoriedad de cursar una Maestría en Gestión Pública, asegurando niveles de formación acordes con el cargo y también el modelado de puntos de vista coherentes con el resto de los cargos gerenciales.

Sistema Informático SGH
Es imposible pensar en el desarrollo de nuevas actividades en la gestión de lo humano, sino se cuenta con infraestructura informática adecuada. Ulrich señala con acierto que no es factible desarrollar las tareas más "modernas" sino se hacen muy bien las originales. Tampoco parece viable que se siga creciendo en cantidad de personal con el objetivo de controlar los procesos básicos y rutinarios. La nueva función requiere personal comprometido en el desarrollo de nuevas y más profesionales actividades, donde aparece la creatividad y lo multidisciplinario. Entonces, el sistema informático que se está proveyendo es una parte esencial del proyecto.

Dotar a la Administración Central de un software de gestión permite entre otras cosas:

• Agilitar los procesos, eliminando errores y duplicación de controles
• Uniformizar los procesos, permitiendo difundir las mejores prácticas entre todos los actores
• Mejorar radicalmente el acceso a la información compartida por parte de la ONSC, permitiendo la elaboración de más y mejores reportes estadísticos y para la toma de decisiones estratégicas
• Facilitar el acceso a la propia información por parte de los interesados, el auto servicio y la eliminación de trabas a cantidad de consultas, dando más y mejor servicio a los propios funcionarios

Indirectamente, la incorporación del sistema SGH también ha asegurado la incorporación de equipos informáticos en todas las oficinas involucradas, la capacitación de su personal y la mejora en muchos casos, de la infraestructura mobiliaria y locativa, dignificando la función.

Capacitación
Además de la ya mencionada Maestría en Gestión Pública, dirigida a los nuevos gerentes, también se ha incorporado la capacitación del personal implicado en las divisiones, con la creación del Diploma en Gestión Humana, verdadero curso de nivel de posgrado en la materia.

En efecto, dicho diploma fue elaborado de acuerdo a los estándares existentes en materia de cursos de posgrado de Recursos Humanos, con similar carga horaria y niveles de exigencia, y adaptado a la realidad de la Administración Central. En efecto, se le ha agregado a este diploma el contenido específico en materia de normativa del Estado, conjugándolo con los contenidos típicos de gestión humana: comportamiento organizacional, sociología del trabajo, estadística administrativa, marketing de servicios, administración y organización del trabajo, liderazgo y habilidades comunicacionales, gestión de proyectos, etc.

También se acompaña el proceso con talleres específicos para el personal involucrado en el apoyo al proceso de cambio, la incorporación de nuevos roles, la comunicación grupal y el trabajo en equipo entre otros.

La nueva gestión de los recursos humanos, o nueva gestión humana como la llamamos nosotros, no es entonces "apenas" una creación de estructura, sino una verdadera estrategia que posibilitará comenzar una nueva etapa respecto al personal del Estado. Los impactos en la propia gestión del Servicio Civil, que comenzará a contar con una demanda mucho más calificada y ávida de aspectos más elaborados de la gestión que las rutinas actuales; la posibilidad cierta de coordinar con los diferentes actores; mayor visibilidad y posibilidades de incidencia; ocupación de espacios que en su ausencia ocupaban otros actores (presupuestales, gremiales, etc.), son todas posibles repercusiones en el sistema que abarca el Servicio Civil uruguayo.

Algunas repercusiones son puntuales, graduales, visibles y previsibles. Otras, cual efecto dominó, irán apareciendo y se deberán ir abordando a medida que sucedan.

Queda claro que el sistema irá buscando un nuevo punto de equilibrio y que mientras tanto exigirá de cada uno de sus actores la mejor predisposición y apertura.

En la medida que se van llenando las vacantes gerenciales y las gerencias comienzan a tomar forma y protagonismo, en la medida que el software de gestión comienza a operar, cada Ministerio comienza a operar su propio proceso de transformación, modificando muchas de las exigencias y necesidades que se planteaban hasta ahora al Servicio Civil.

Si hasta ahora la ONSC tuvo un rol eminentemente controlador y de asesor frente a ciertas demandas específicas, cada vez más los propios Incisos tendrán bajo control sus procesos, elaborarán más trabajo calificado interno y por lo tanto, requerirán otro rol del Servicio Civil. Está naciendo un nuevo escenario, con actores más fuertes, calificados... y exigentes.

El Servicio Civil tiene el desafío de estar a la altura de su propio invento. Ya no será posible el poder del conocimiento en la tramitación de engorrosos procesos de expedientes. Cada vez más, los organismos tendrán los procesos claros, la formación y el liderazgo necesario para hacer las cosas bien la primera vez.

Cada vez más, los organismos tendrán personal capacitado para hacer sus propios desarrollos en materia de desarrollo, capacitación, selección.

Cada vez más, los procesos se automatizarán y llegarán por vía electrónica, eliminando o simplificando controles, eliminando pasos de tramitación innecesarios.

Entonces, el Servicio Civil también tiene que cambiar. Gestionar un sistema más eficiente, más moderno, requiere nuevas competencias.

¡Qué buen desafío!

El Servicio Civil como motor de cambios y apoyo a la participación

Al día de hoy la ONSC tiene a su cargo y  desarrolla las siguientes funciones:
Actividades permanentes

• Creación de normativa y análisis de casos especiales en relación a las normas de personal.
• Aplicación de controles de legalidad sobre los procesos de vinculados al  personal (ingresos, contratos, ascensos, sumarios, desvinculaciones).
• Análisis y aprobación de estructuras organizativas de organismos de la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.
• Coordinación y participación y registro de la Negociación Colectiva con los trabajadores de la Administración Central.
• Gestión de convenios de cooperación e intercambio nacional e internacional.
• Comunicaciones. Edición de la Revista “Transformación, Estado y Democracia”
• Capacitación

• o    Capacitación definida por la norma (Maestría, ascensos)
• o    Capacitación a medida por demandas provenientes de las necesidades de gestión.

• Existe la Comisión Nacional del Servicio Civil, presidida por la Dirección de la ONSC, en la que participa COFE.

Proyectos

• SIRO. Sistema Integrado Retributivo y Ocupacional.  En este período se elaboró un cuerpo normativo que incluye una nueva estructuración de la carrera administrativa. Las normas incluidas en varias Rendiciones de Cuentas están vigentes, sin embargo se han aplicado en forma parcial. Se crearon cargos de Alta Conducción definidos en el SIRO,  algunos de los cuales ya fueron ocupados por concurso.
• SGH. Sistema de Gestión Humana. Incluye la creación de estructuras de gestión humana en todos los ministerios y de cargos de Alta Conducción para los mismos; la capacitación de los funcionarios asignados a esas áreas a través del Diploma en Gestión Humana (DGH) y un sistema informático que contiene una base de datos de todas las personas que trabajan en la A.C. cualquiera sea su vínculo contractual, así como las remuneraciones que le corresponden. Es un proyecto interinstitucional que nació a partir de un convenio firmado entre la ONSC, CGN, IMM, ANTEL y el MEC. En este año se conformó una Comité de Dirección integrado por la ONSC, la CGN, la OPP y la AGESIC. El SGH es además una herramienta fundamental para la CGN, que sustituyó su sistema anterior (RPT) por éste.

• PROVEO. Este proyecto cuenta con el apoyo de AGESIC e incluye:

• o    Registro de Vínculos con el Estado (de toda la Administración Pública), que sustituye los procesos manuales de recopilación y elaboración de información sobre Funcionarios y otros vínculos.
• o    Observatorio de la Función Pública. Realiza análisis periódicos con la información del Registro y desarrollará otras líneas de análisis incluyendo el apoyo a la Negociación Colectiva.

• UCAP (Unidad de gestión de Proyectos). Apoya la implementación de proyectos, en sus aspectos de gestión de presupuesto, financieras y compras y contrataciones.
• Cuenta con un área de Informática, que da esencialmente soporte técnico y realiza pequeños desarrollos,
• Un área Financiero Contable
• Una flamante Unidad de Técnicas Aplicadas de Gestión Humana, que debería coordinar con la gerencia del Inciso Presidencia, cuando ésta se encuentre en funcionamiento.

Otras iniciativas en curso

• Relevamiento de prácticas de gestión humana, con el objetivo de conocer y reconocer la gestión existente, y generar un marco de diagnóstico que permita elaborar políticas generales en materia de gestión humana.
• Comisión de compromisos de gestión (ONSC, OPP, MEF) para la elaboración de modelos de aplicación a los cargos de Alta Conducción (SIRO).
• Aplicación de Carta Iberoamericana de Calidad en la Función Pública
• Competencias laborales (capacitación y experiencias piloto de aplicación).

De la experiencia desarrollada y conocimientos acumulados durante el período 2005-2010 pueden formularse las siguientes ideas.
Durante este período se han intentado instrumentar los proyectos antes señalados, algunos de ellos englobados en lo que originalmente se dio a llamar “Programa de Transformación de los Recursos Humanos del Estado”. En la práctica, un hecho que sucedió es que la organización “permanente” desde su forma de actuar “tradicional” fue desgastando, y desarticulando la mayoría de los cambios, sea en su extensión, sea en su profundidad, cuando no en ambos sentidos. Basta señalar, que el SIRO tiene aprobada una gran cantidad de normativa y sólo pudo comenzar a aplicarse lo que tiene que ver con Alta Conducción, y en un número de cargos bastante discreto para el tamaño del Estado. Otras formas de “disolución” del proceso de cambios tiene que ver con el permanente embate desde el área técnica, normalmente estancada en paradigmas bastante antiguos y conservadores. Este embate conservador, vestido de ropaje “técnico” frustró muchas de las iniciativas, distorsionó su alcance, de forma que en algún sentido pueda quedar la sensación de que “todo cambia para que no cambie nada”.
Si bien pueden señalarse varios logros, aunque más no sea desde la perspectiva de haber incorporado a la agenda de trabajo temas novedosos (la idea de un sistema de carrera por fuera del tradicional, la idea de los compromisos de gestión, los criterios de capacitación, los contenidos temáticos, las coordinaciones entre organismos, etc.) también es necesaria una mirada crítica que permita generar nuevas expectativas a futuro.
Desde estas experiencias, la frustración, la mirada crítica a la hora de revisar lo actuado nos llevan a considerar que si bien existieron innumerables obstáculos en el “afuera” de la organización, no menos cierto es que hay obstáculos insertos en la estructura y su propia lógica de funcionamiento que deberían ser revisados, si es que se quiere marcar un rumbo diferente y que no dependa del líder de turno. Mientras la lógica del sistema es una, diferente a la deseada, toda la energía del cambio está basada en su motor (liderazgo) y no en el funcionamiento dinámico de todo el engranaje.
Por lo tanto, pensar en un nuevo servicio civil, en una nueva lógica que habilite a impulsar otro tipo de Estado, más transparente, participativo y cercano a la ciudadanía y su personal, implica que debamos reformular la propia ONSC, invirtiendo su lógica de funcionamiento y donde las tareas rutinarias y de control no se impongan a las áreas de desarrollo y elaboración de políticas e impulso de las mismas, a la incorporación de lo nuevo y que el propio sistema se dé las formas y espacios para detectar y generar lo nuevo, más que para perpetuar lo tradicional y resistir cualquier cambio.
Desde la lógica administrativa y organizacional, nada de esto puede lograrse si no es a través de una verdadera re-fundación. No es más de lo mismo. No es lo mismo mejorado, un maquillaje de sus funciones y procedimientos.
Es otro Servicio Civil.
Desde esta perspectiva, sostenemos que es necesario abordar en el corto plazo, un proceso de refundación, que posibilite no sólo establecer una nueva estrategia (armónica con los otros organismos involucrados en la gestión de los cambios en el Estado), sino que también la incorporación de nuevas competencias y habilidades, dotando al equipo de las personas y capacidades necesarias para un funcionamiento radicalmente diferente.
No se puede pedir al sistema actual, que funcione diferente: toda organización funciona de acuerdo a cómo fue diseñada.
Entre otros aspectos, la refundación del Servicio Civil debería considerar lo siguiente:

• Ser un actor relevante y aglutinador de las fuerzas del cambio en materia de la gestión de personas, estableciendo instancias de diálogo y coordinación con la OPP, Agesic, MEF y CGN
• Ser referente en materia de gestión humana en el Consejo de Ministros y otras instancias de primer nivel, hecho que se sustenta en el doble sentido de la confianza que se deposite en este organismo y recíprocamente, de la capacidad de responder a esta confianza, técnicamente.
• Impulsar a todo nivel la participación como motor de los cambios en el funcionamiento del Estado, desde las actividades de capacitación y asesoramiento y también desde las prácticas y desarrollo de normativa.
• Apoyar técnica y metodológicamente las experiencias de participación que en diferentes ámbitos del Estado ya se están desarrollando, propiciando el análisis, debate y difusión a través de sus medios (Escuela Nacional de Administración Pública, Revista Transformación, Estado y Democracia, página web, encuentros y foros, etc.)
• Apoyar sistemáticamente las nuevas formas de gestión, a través de la capacitación e intercambio de ideas y experiencias con quienes ocupen cargos jerárquicos y/o de responsabilidad política
• Ser un coordinador y facilitador de las diferentes gerencias de Gestión Humana de los Ministerios, apoyándolas en el cumplimiento de sus objetivos y esencialmente detectando las experiencias novedosas, los aprendizajes y divulgándolos en el sistema, orientando con visión estratégica
• Desde estos roles, el nuevo Servicio Civil se puede constituir en un articulador entre las experiencias locales y los lineamientos generales, apoyando, divulgando, logrando apoyos externos, etc.

Para impulsar esta forma de trabajo, es de orden incorporar nuevas habilidades y competencias, que deberían colaborar en orientar la organización en un nuevo rumbo.
Corresponde señalar que en la reestructura realizada en 2008, se han creado cargos de Alta Conducción, los que sin embargo, están en sintonía con el funcionamiento tradicional, y por lo tanto, se corre el riesgo de profesionalizar y dar más poder a la lógica de funcionamiento vigente, perpetuando así una organización perimida. Este punto ha de ser destacado, ya que se está aún a tiempo de reformular estos perfiles, posibilitando entonces que un proceso de re-fundación cuente con el apoyo profesional y jerárquico necesario.
Cadesyc, noviembre de 2009

SIRO: Su importancia en la transformación del Estado –       Agosto 2009
Grupo Estado – CADESYC – Documento de referencia

1) Siro y principios administrativos del Estado Democrático de Derecho
El SIRO  (Sistema integrado retributivo y ocupacional)  constituye una decisión y opción política por refundar y generalizar el sistema de carrera en Uruguay. Esto se tradujo en la elaboración técnica por la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC) del  nuevo sistema de carrera y en la aprobación de sus componentes fundamentales en la Ley de Presupuesto del período 2005 - 2009 y en las sucesivas rendiciones de cuenta de los años 2006 y 2007.
Esta refundación  renueva el sistema de carrera incorporando aportes de la gestión pública moderna, pero en un marco de coherencia y reforzamiento de las garantías e incentivos específicos del mismo.

¿Por qué es una opción política importante refundar y renovar el sistema de carrera en la administración central en Uruguay? Porque el sistema de carrera fortalece la capacidad de conducción centralizada del gobierno representativo en el marco de un Estado de Derecho,  y esto refuerza el poder de la ciudadanía para que la administración, a pesar de su necesaria división y especialización técnica en función de objetivos específicos,  actúe coordinadamente en función de la eficiencia sistémica y en el logro del conjunto de los objetivos públicos definidos por el Parlamento. Para ello el sistema de carrera genera protecciones e incentivos para que los funcionarios públicos actúen conforme a los principios de la acción pública del  Estado Democrático de Derecho (EDD) por los cuales se constituye y se ejerce la voluntad y el poder del conjunto de la ciudadanía.
Estos principios son:
1) Selección, promoción y exigencia de acción de los funcionarios no políticos según criterios técnicos y autonomía  para ejercer sus capacidades y habilidades técnicas  en el marco de los otros dos principios; 
2) Subordinación de los funcionarios del Ejecutivo a la autoridad jerárquica central del gobierno representativo. Esto no impide que los funcionarios puedan discutir, asesorar o participar activamente en la elaboración, en la planificación estratégica, en la evaluación del proceso y de los resultados, etc. Pero la decisión última y la responsabilidad última en todos esos aspectos corresponden a la autoridad política del gobierno representativo del conjunto de la ciudadanía.

Tampoco impide la participación de los usuarios en el control de la gestión de los servicios públicos mediante la incorporación  de representantes  de estos en los órganos que dirigen y/o controlan  los aparatos técnicos administrativos. Para que el poder de los usuarios sea real, es necesario que los órganos de dirección y control a los que se incorporan sus representantes efectivamente dirijan y controlen a los aparatos técnicos que producen y distribuyen los bienes y servicios públicos. Al mismo tiempo, para que la participación de los usuarios no conduzca a la balcanización del sistema de servicios públicos es necesario que cada aparato especializado esté efectivamente subordinado a la conducción del gobierno representativo del conjunto de la ciudadanía. Sin subordinación del aparato administrativo, el gobierno no tiene capacidad técnica propia y por lo tanto no tiene autonomía para elaborar y ejecutar las políticas públicas. En ese caso, la debe contratar afuera, lo que implica que los representantes de la ciudadanía no tienen autoridad jerárquica para conducir la gestión corriente, los cambios de orientación de la misma, o incluso los objetivos, sino que todo esto lo debe negociar con las agencias o empresas contratadas para elaborar y/o ejecutar las políticas públicas.
La  autoridad jerárquica del gobierno representativo sobre el aparato administrativo es condición necesaria para el efectivo poder del conjunto de la ciudadanía expresándose y actuando en el proceso representativo. Ahora bien, la subordinación a los representantes electos del aparato administrativo, sin lo cual no existe el poder de la democracia,  conlleva también riesgos de uso con fines políticos particularistas de los recursos públicos. Es importante sin embargo tener claro que ese riesgo no es exclusivo de los dirigentes electos por la ciudadanía sino de todo el personal que dirige y trabaja con recursos públicos. Los recursos públicos se pueden utilizar con fines particularistas de tipo político (como pagar apoyos o militancia) pero también pueden ser utilizados para generar beneficios económicos o sociales particulares de funcionarios políticos o de grupos o redes de aliados de la sociedad civil. 

Por esta razón el primer y el segundo principio se completan con el tercer principio del Estado Democrático de Derecho: 
3) Subordinación de todas las decisiones, órdenes y acciones del Ejecutivo a la ley sancionada por la Asamblea Representativa del conjunto de la ciudadanía. La subordinación a ley no implica debilitar la  eficacia y eficiencia  de la acción pública. Por el contrario es inherente a ella, ya que define en función de qué objetivos se determina la adecuación de las acciones y recursos, y constituye un componente necesario de esa adecuación técnica.

Eficacia del Estado es lograr los objetivos públicos. Esto significa objetivos de y para toda la ciudadanía según condiciones generales válidas para todos y establecidas por ella expresándose a través de la asamblea representativa. La subordinación a la ley obliga al Ejecutivo a actuar de modo que los objetivos logrados sean realmente para todos los ciudadanos conforme a las condiciones generales válidas para todos. Si el objetivo logrado no es para todos según condiciones generales, la acción estatal no es eficaz ni eficiente porque no logró un objetivo público. Al mismo tiempo, la subordinación a la ley impide prácticas depredadoras de los recursos públicos generando previsibilidad, transparencia y controles en la definición y ejecución del presupuesto.

Por otra parte, el seguimiento de los procedimientos establecidos por la ley garantiza que los recursos se utilicen efectivamente de la manera prevista en función de alcanzar los objetivos públicos. También significa previsibilidad y transparencia -no voluntaria o informal sino obligatoria y con procedimientos estables y conocidos-, de la acción estatal y del uso de los recursos públicos. Esto no solo es importante para el control público y para la eficiencia del gasto del Estado sino que fomenta y es una condición de la eficiencia sistémica, del dinamismo y de la eficiencia del sector privado.

2) Sistema de carrera e identificación de los intereses de los funcionarios con la eficacia del Estado Democrático de Derecho. 

El sistema de carrera genera protecciones para que los funcionarios puedan actuar conforme a los principios de la acción pública del EDD, e incentivos para que su interés individual y corporativo se identifique con la vigencia efectiva de estos en el presente y en el  largo plazo. Esto produce un interés especifico del funcionario de carrera con respecto al de los políticos pero que al mismo tiempo, en el marco de la lógica de acción del EDD necesita para realizarse la conducción de los políticos electos para tener éxito en las políticas públicas y para legitimarlas en el marco del los principios de acción  pública del EDD. En la terminología de Peter Evans (1996), el sistema de carera genera funcionarios autónomos porque tiene intereses y estrategias específicas para realizarlos y al mismo tiempo enraizados con los representantes electos y a través de estos con la ciudadanía. Esta autonomía enraizada es un factor clave de subordinación de los funcionarios a la conducción jerárquica del gobierno representativo en el marco de la legalidad,  y de  eficacia y eficiencia de la acción pública en  la reproducción simple o ampliada por medio de la extensión de los derechos de ciudadanía civil, política y social,  del EDD.

Me concentraré en dos características específicas del sistema de carrera que son de las más cuestionadas: la inamovilidad y el derecho a la carrera o restricción de entradas laterales. Estas son protecciones contra  las presiones del gobierno, el sistema político y la sociedad civil que permiten al funcionario cumplir sus deberes de servidores públicos. Como contrapartida, esas garantías y protecciones están estrictamente supeditadas al cumplimiento por estos de los principios de acción pública del EDD. La inamovilidad  en el cargo no significa que el  funcionario no pueda ser despedido, sino que solo lo puede ser en tanto se demuestre que sus acciones no son conformes a esos principios. De la misma manera, la posibilidad de llegar a cargos de mayor grado está estrictamente vinculada al cumplimiento por el funcionario de esos principios, no sólo en el presente sino también en el largo plazo.  

Las características del sistema de carrera determinan que el tiempo y la permanencia son un factor clave para una estrategia exitosa de aumento de los ingresos materiales, del éxito laboral y de poder de los funcionarios. El incentivo a la permanencia de los funcionarios tiene por función asegurar que el Estado construya y conserve memorias institucionales y capacidades de gestión y de acción específicas del EDD.  Pero también es un factor determinante  de la autonomía de los funcionarios para actuar en el marco de sus responsabilidades conforme a criterios técnicos y para cumplir y exigir el cumplimiento de la ley que rigen las acciones públicas. Esta autonomía se funda en parte en las protecciones del sistema de carrera contra las presiones del gobierno, del sistema político y de la sociedad civil. Pero otro componente fundamental de la autonomía es la especificidad de los intereses y de las estrategias para realizarlos de los funcionarios de carrera con respecto a los políticos y a los agentes, empresas, organizaciones e individuos del sector privado.

La prohibición de entradas laterales y el ingreso por el grado más bajo, sumado a la exigencia de dedicación exclusiva determina una total y exclusiva dependencia de la realización de los intereses (retribución, poder, prestigio) a lo largo de la vida laboral del funcionario público con respecto al empleo público. Al no haber entradas laterales en la carrera, el funcionario no puede salir cuando tenga ofertas atractiva del privado  y volver a entrar a la función pública en caso de que esta se vuelva más interesante - sea por finalización del empleo privado, sea porque cambios políticos le abren buenas posibilidades de acceder de nuevo por concursos abiertos a altos cargos públicos de carrera bien remunerados y de mucho poder y prestigio-. Por consiguiente, el funcionario de carrera no tiene necesidad ni interés en utilizar su cargo público para generarse alianzas y buenas relaciones con los partidos o con grupos privados en función de estrategias de entrada y salida a la función pública según sus intereses. Al contrario, tiene necesidad e interés de permanecer y esto implica cumplir y hacer cumplir en el presente y en el largo plazo  los principios del EDD.

Pero esto no solo implica cumplimento formal. Las retribuciones de los funcionarios públicos de carrera son decididas por los representantes electos a través de las leyes que definen el presupuesto en función del conjunto de los objetivos públicos. No se negocian individualmente ni dependen de las ganancias de cada unidad organizativa. Dependen de los recursos de todo el Estado que los obtiene por vía de impuestos. Por lo tanto, los funcionarios de carrera tienen interés individual y corporativo de que los políticos tengan resultados o expectativas de resultados con los cuales legitimar su mandato, los impuestos y el presupuesto ante el conjunto de la ciudadanía que mediante el voto les renovará o no el mandato Por consiguiente, los funcionarios tienen interés en actuar eficazmente para cumplir las órdenes del gobierno para satisfacer o generar expectativas de satisfacción de la ciudadanía.

Por otra parte, la existencia de funcionarios de carrera refuerza la lógica de control sobre el uso por el gobierno de los recursos públicos ya que son los funcionarios  quienes ejecutan las decisiones de los políticos, y si aceptan órdenes y acciones ilegales pierden los derechos y protecciones del sistema de carrera. Esto es uno de los factores, no el único pero uno de los más importantes, que contribuyen en un Estado Democrático de Derecho a eliminar o al menos a restringir seriamente, la posibilidad y el interés  de los representantes electos de pagar los apoyos electorales e inter-electorales con retribuciones discrecionales y particularistas. En tanto estos mecanismos están cerrados, la única vía que tienen los representantes electos en el gobierno y en la oposición para atraer y pagar adhesiones es la elaboración, proposición y realización de políticas públicas que satisfagan las expectativas de la ciudadanía siguiendo los procedimientos legales.

Esto requiere y exige que los políticos ejerzan efectivamente su autoridad para dar órdenes y directivas legalmente correctas a los funcionarios y para sancionar a través de los procedimientos correctos a los funcionarios que no las cumplen de manera adecuada. Para alcanzar los objetivos públicos comprometidos y sometidos a la evaluación de la ciudadanía, necesita la capacidad técnica especializada en gestión pública de los funcionarios existentes ya que no los puede reemplazar  discrecionalmente. Para reemplazarlos es necesario demostrar que no cumplen las  órdenes conformes a la ley, que sus comportamientos no se  ajustan a la ley o que sus acciones son técnicamente inadecuadas. Por lo tanto, los políticos electos en el gobierno tienen necesidad e interés de ejercer efectivamente la autoridad de mando y disciplina sobre los funcionarios estables para que estos utilicen sus capacidades técnicas especializadas para cumplir los objetivos comprometidos ante la ciudadanía A su vez, en una situación de efectivo ejercicio de la autoridad por los políticos sobre los  funcionarios, éstos tienen necesidad e interés de obedecer con eficacia las directivas del gobierno representativo cualquiera sea su color, porque si no las cumplen son pasibles de sanciones, incluyendo la posibilidad de despido.

Al mismo tiempo como no hay  entradas laterales en la carrera, el funcionario  no puede salir cuando el gobierno aliado sale, y volver a entrar a la función pública en altos cargos por concursos en caso de que vuelva un gobierno favorable. Por lo tanto, su destino está insociablemente ligado en todo momento al éxito del gobierno, cualquiera sea su color, en lo relativo a satisfacer las expectativas de la ciudadanía y de la sociedad;  ya que de esto dependen los impuestos generales de los cuales dependen sus retribuciones y condiciones de trabajo.

La articulación de la carrera con el cumplimento de los tres principios del EDD se traduce así en incentivos materiales para que los funcionarios pongan en práctica sus capacidades técnicas al servicio del gobierno representativo del conjunto de la ciudadanía, actuando conforme a la ley no sólo formalmente sino también eficaz y eficientemente. Esto significa subordinar la técnica a la política pero en el marco de la ley que garantiza que la acción pública sea para todos según condiciones generales.  También significa subordinar los objetivos parciales de cada agencia o sector de la administración  a la eficacia y eficiencia sistémica en función del conjunto de objetivos del  Estado para el conjunto de la ciudadanía ante la cual son  responsables el Gobierno y el Parlamento

No por ello desaparecen ni se debilitan los intereses individuales y corporativos de los funcionarios de carrera. Los intereses individuales y corporativos de los empleados existen y existirán en cualquier organización, pública o privada, con o sin fines de lucro. Lo específico del sistema de carrera es que genera protecciones e incentivos para que  esos intereses, inherentes a toda actividad humana, se articulen de manera estricta y fuerte con la eficacia y eficiencia de la acción pública conforme a los principios del Estado Democrático de Derecho.

3) El Sistema de Recursos Humanos de la Administración Central del Uruguay.

Según la Constitución y la ley, el sistema de carrera existe en Uruguay para todos los funcionarios de la Administración Central que realizan funciones permanentes. En la realidad existe, pero combinado y perforado por diversos procedimientos de ingreso, ascenso, retribución, etc.
 
“El sistema de personal de la Administración Central uruguaya, más allá de sus aspectos formales, se caracterizaba por una importante discrecionalidad en los mecanismos de selección y ascenso del personal y en las formas de su retribución. Los funcionarios de carrera coexisten con funcionarios que no son de carrera, y el ascenso a los cargos de la carrera administrativa no se correlaciona con la ocupación efectiva de los puestos y la realización de las tareas correspondientes. Igualmente, la heterogeneidad de las formas de retribución salarial genera, una situación en la que no hay estricta correspondencia entre cargo y retribución. La carrera administrativa existe y se cumple, pero el cumplimiento  es bastante más formal que real. Esto proporciona a los jerarcas mayor discrecionalidad  que lo que la letra de la ley establece para ingresar nuevos funcionarios,  para las designaciones  en  los distintos puestos, así  como en la fijación del pago” Narbondo, P. y Ramos, C.: “Reforma administrativa y capacidad estatal de conducción” en Calame P., Talmant A.: Con el Estado en el Corazón, Trilce, Montevideo,  2001.

Esta discrecionalidad es un factor de ineficiencia de la Administración Central. Los jerarcas políticos construyen equipos de personal afín mediante los mecanismos de ingreso y promoción a cargos de responsabilidad, retribuciones, etc.; por fuera del sistema de carrera. Este no deja de existir pero se vacía del  contenido efectivo como sistema de incentivos y sanciones. Los funcionarios de carrera ascienden por concurso a cargos superiores pero no necesariamente cumplen las funciones correspondientes que por vía discrecional son atribuidas a otro funcionario de carrera que no tiene el cargo o a alguien que ingresa o ingreso al empleo público por fuera de la carrera. De esta manera, el Estado paga dos veces las retribuciones correspondientes a un cargo: una al que lo ganó por concursos pero no ejerce las funciones, y dos al que ejerce las funciones pero no tiene el cargo.   

La justificación para nombrar personal por mecanismos discrecionales paralelos es que muchos funcionarios llegados a sus cargos por carrera no cumplen correctamente sus funciones, sea por falta de calificación, sea por falta de motivación. Es muy posible que esta justificación tenga una base real. Pero en muy buena medida es una profecía autocumplida que legitima y refuerza la discrecionalidad política en el manejo del personal. Los jerarcas se desentienden de ejercer su autoridad -órdenes y sanciones- sobre muchos funcionarios que no interesa que cumplan sus funciones porque esto lo hace el personal designado por mecanismos discrecionales. Por consiguiente, los primeros no tienen que esforzarse por cumplir las funciones de su cargo, ni tienen sanciones si no lo hacen.   

En 1990 y luego de forma más estricta en 1995, se prohibió el ingreso de nuevos funcionarios a la Administración Central. La consecuencia fue un envejecimiento de los funcionarios de carrera y la multiplicación de ingresos, ascensos y retribuciones por otros mecanismos con mayor margen de discrecionalidad y flexibilidad. En el 2000 la prohibición se extendió hasta el 2015. En el año 2002 se estableció que todo nuevo ingreso al empleo público en la Administración Central se debía realizar como contratos a término, al que se accede por concursos públicos y abiertos, con duración de un año, renovables indefinidamente y revocables por simple decisión unilateral del jerarca competente y sin otro derecho para el empleado que la indemnización por despido. Los contratados no tiene derecho a carrera y las vacantes en puesto superiores se cubrían por contratos con concurso abiertos. Parece claro que desde 1990 hasta el año 2004 la estrategia consistió en hacer desaparecer al sistema de carrera mediante la no renovación; y reemplazándolo por mecanismos contractuales que, salvo en la obligatoriedad  de concurso público, tienen garantías contra la discrecionalidad de los jerarcas iguales o  menores que en el empleo privado en Uruguay.

4) La  reforma de la gestión del sistema de  recursos humanos de la administración central en el Gobierno del FA (2005-2009)

A partir del año 2005, el gobierno del Frente Amplio (FA) comenzó a revertir esta tendencia tomando varias medidas para restablecer el sistema de carrera como sistema general de gestión del personal de la Administración Central con tareas permanentes. En primer lugar, eliminó la prohibición de ingreso de nuevos funcionarios presupuestados. También se creó y se ejecutó un procedimiento de incorporación a la carrera para los contratos de función pública. Por otro lado se regularizó la situación, a través de un análisis caso por caso de los antecedentes laborales, de becarios que desde hacía muchos  años venían cumpliendo tareas  permanentes, incluso muchas veces de alta responsabilidad.

Pero además se renovó el sistema de carrera mediante la elaboración técnica de la votación en la Ley de Presupuesto y en las dos rendiciones de cuentas antes mencionadas, del nuevo Sistema Integrado Retributivo y Ocupacional (SIRO). Este  incorpora aportes de la moderna gestión pública pero sin debilitar, sino al contrario, fortaleciendo las garantías e incentivos del sistema de carrera para el cumplimiento efectivo y eficaz de los principios del EDD.

Se formaliza y se crea un procedimiento de llamados abiertos para cargos de grados superiores al inicial de cada escalafón cuando se ha demostrado fehacientemente que no existen funcionarios con las calificaciones requeridas para el puesto cuando en los rangos de los funcionarios públicos no existen las calificaciones requeridas para un puesto. Cuando esto último sucede, es absolutamente racional poder recurrir al ingreso de personal mediante entras laterales. Pero es fundamental tener en cuenta que sin garantías de debida demostración de inexistencia de esas calificaciones en los rangos del personal del Estado se abren las puertas del clientelismos de alto nivel, político, partidario y de redes de profesionales cercanas a los partidos y/o a otros centros de influencia como organismos multilaterales, ONGs, grupos de presión, empresas consultoras en gestión pública o especializadas en obras y servicios públicos.

La normativa del Siro establece un mecanismo de llamados de ascenso que permite combinar esos aspectos de la racionalidad de la gestión pública. Cada llamado tiene tres convocatorias: 1ª  dentro de cada inciso, 2ª en toda la Administración Central y 3ª abierta. Si en la primera no se encuentran las calificaciones requeridas se pasa a la segunda, y si tampoco en esta se encuentra se pasa a la tercera. El recurso a personal externo se  hace después de agotar la búsqueda dentro del personal público. Además, el Siro genera mayores posibilidades de avanzar en la carrera, lo que significa más incentivos a la dedicación a largo plazo y al esfuerzo por mejorar constantemente las calificaciones y el rendimiento. Se abre así la posibilidad de concursar desde un escalafón a otro, en la medida que se hayan obtenido las calificaciones correspondientes para cargos de grados más alto que los que el funcionario tenía en su escalafón de origen.

Se crea así un cuerpo gerencial, el sub escalafón de conducción superior, con cuatro grados más por encima de los actualmente existentes de los grados más altos. El primero es el cargo con grado 17 al que se concursa desde cualquiera de los otros escalafones siguiendo el procedimiento de las tres convocatorias. Los  otros –18,19 y 20-, no son cargos sino funciones a las que sólo se puede concursar desde el cargo grado 17. En las funciones se exige dedicación exclusiva y se firma un compromiso de gestión con el funcionario al cual se vincula una parte menor de la remuneración. En caso de evaluación insatisfactoria, el funcionario pierde la función y sus retribuciones y retorna al cargo grado 17 que ganó al momento de entrar al sub escalafón de conducción superior.

En este asume tareas complejas pero no de dirección. Sigue perteneciendo al sub escalafón de conducción superior, por lo que si su desempeño en las nuevas tareas es satisfactorio puede volver a concursar para otras funciones de grado 18,19 y 20. Esto es muy importante como forma de mantener e incentivar el interés de los funcionarios de dirección por mejorar su desempeño como servidor público, subordinado al gobierno representativo en un marco de autonomía con respecto a los intereses, presiones y tentaciones particularistas. El principal incentivo de  la carrera es llegar a los cargos más altos con mayores retribuciones, prestigio y poder. Por consiguiente, cuando se llega al  tope se debilitan los incentivos al rendimiento.

El SIRO crea los tres grados superiores como funciones con compromiso de gestión. Al existir la posibilidad de pérdida de las funciones y las retribuciones de los grados 18,19 y 20, se mantiene el incentivo a un buen desempeño. Pero como una evaluación insuficiente del compromiso de gestión no implica el despido, se mantienen las garantías de estabilidad laboral de la carrera y con ello los incentivos al compromiso con la función pública y las protecciones a la autonomía con respecto a los intereses, presiones y tentaciones particularistas del sistema político y de la sociedad civil. El funcionario mantiene cargo y grado de base del sub escalafón de conducción superior en caso de evaluación negativa del compromiso de gestión de las funciones grado 18, 19 o 20 .

En este cargo también tiene incentivos al rendimiento ya que si su despeño en las tareas que se le adjudican es satisfactorio, tiene posibilidades de concursar con éxito para las funciones de grados superiores. Es importante tener en cuenta que alguien que ha llegado por trayectoria y pruebas a las más altas funciones, ha demostrado tener capacidad teórica y práctica en las más altas complejidades y responsabilidades, no sólo en gestión, sino específicamente en gestión pública. Una evaluación insatisfactoria en las funciones grados 18,19 o 20, y el retorno al cargo grado 17  es simplemente una  evaluación negativa en un período de su trayectoria y en una responsabilidad pero no significa descalificación ni invalidación de sus capacidades de alta gestión. Por eso desde el cargo base del sub escalafón de conducción superior tendrá tareas de apoyo a las funciones de alta conducción y puede, si las cumple satisfactoriamente, volver a concursar por las funciones de dirección.

Esto es un manejo eficiente de  los recursos humanos del Estado ya que este invierte en  formar a los funcionarios, y más aún en  los de larga trayectoria y alta calificación y experiencia. Pero además, es un factor clave  para la autonomía de los funcionarios públicos frente a las presiones y tentaciones de alianzas particularistas con el sistema partidario y/o con agentes poderosos de la sociedad civil. Si la consecuencia de una evaluación negativa en un período de la gestión de los altos funcionarios públicos fuera la pérdida del empleo, estos estarían en situación de  precariedad laboral en el momento que asumen mayores responsabilidades, poder y contacto con la política y la sociedad civil. Dada la precariedad laboral es natural que generen estrategias laborales alternativas en empresas, fundaciones partidarias, ONGs, Organismos Multilaterales, Consultoras en Gestión y Políticas Públicas, etc. Con esto, los más altos funcionarios, que son quienes manejan más poder y quienes interactúan directamente con los políticos, con los grupos de presión, con las empresas privadas con o sin fines de lucro, con los organismos multilaterales, con otros Estado, etc.; perderían autonomía con respecto a las presiones y tentaciones de alianzas y estrategias con fines particularistas del propio funcionario y de sus aliados. De esta manera, el sub escalafón de conducción superior, con un cargo y tres funciones sujetas a compromiso de gestión, es una forma de combinar la estabilidad laboral y los estímulos al rendimiento en los niveles más altos de la carrera con permanente exigencia y posibilidad de rehacer la carrera en base a calificaciones y rendimiento.

La regularización de los funcionarios ingresados por mecanismos paralelos a la carrera que de hecho se habían vuelto permanentes y necesarios, junto con la reapertura del ingreso a la carrera y la elaboración y sanción legislativa de un nuevos sistema de carrera con innovaciones modernizadoras, marcan un cambio de tendencia con respecto a la línea de vaciamiento y extinción del sistema de carrera que predominó a partir de los años 90. Es el vaso medio lleno. El vaso medio vacío es que el nuevo sistema apenas ha comenzado a implementarse y que las prácticas de utilización de mecanismos paralelos discrecionales de ingreso y promoción del personal continúan vigentes, justificadas por las mismas razones de siempre. Tan reales como siempre, pero que también como siempre, - si no se comienza poner fin a esas prácticas, para lo cual es necesario implementar efectivamente el SIRO-, se continuará autocumpliendo la profecía de ineficiencia del personal de carrera que legitima la discrecionalidad política, que es la verdadera causa o al menos una de las principales de esa ineficiencia.

5) Reflexiones finales.

El gobierno del FA tuvo la voluntad política de reconstruir y modernizar el sistema de carrera establecido por la Constitución, mediante la elaboración del SIRO y el parlamento tuvo la voluntad política de darle sanción legislativa. Queda completar su implementación que apenas ha comenzado con la creación y el llamado a concurso de algunos cargos del subescalafón de conducción superior. Esa implementación implica articulación con  las reestructuras organizativas. Las reestructuras en toda organización dinámica y por ende en un Estado democrático y eficiente en el cual el juego democrático genera cambios de objetivos y estrategias; es un proceso continuo y nunca acabado. Por eso es fundamental que en el  constante proceso de modernización y reestructura organizativa del Estado se cuente con un sistema de carrera estable y consistente, de selección, ascenso, pago e incentivos que genere el compromiso de los funcionarios con los principios de la acción pública del EDD.    

Por razones de Democracia y por razones de eficiencia (eficiencia en función del conjunto de los objetivos públicos para toda la ciudadanía definidos en el proceso democrático representativo y de cuya ejecución es responsable el gobierno ante la ciudadanía): implementar efectivamente un sistema de carrera, gradualmente pero consistente y coherentemente - sin nuevas perforaciones mediante vías paralelas a la medida de intereses partidarios  y/o redes de profesionales -  es una política de Estado porque trasciende los gobiernos y trasciende las diferencias ideológico-programáticas sobre las funciones del Estado.

Un sistema de personal que incentive el compromiso a largo plazo de los funcionarios con la efectiva utilización de su capacidad y autonomía técnica a los servicios de la autoridad del gobierno representativo, decidiendo y actuando conforme a la ley es  necesario para crear y garantizar los derechos de la ciudadanía política y civil. También  lo es para extender los derechos civiles– género, libertad sexual, diversidad cultural, étnica, etc.- y fortalecer el poder ciudadano mediante la articulación de la conducción superior de democracia representativa de toda la ciudadanía con formas de control más directa de los aparatos administrativos. Sin funcionarios administrativos técnicamente calificados y con incentivos y autonomía para ejercer la vigilancia y control, los derechos civiles y políticos son letra muerta. Sin funcionarios subordinados al gobierno representativo, la capacidad técnica no responde al conjunto de la ciudadanía ni rinde cuentas ante esta. Sin funcionarios comprometidos con la legalidad de las acciones públicas, las órdenes del gobierno y la obediencia administrativa no producen ni garantizan derechos según condiciones válidas para todos, decididas por la asamblea representativa del conjunto  de la ciudadanía.

La expansión y universalización de derechos sociales, -laborales, salud, educación, vivienda, asistencia a poblaciones de riesgo,  etc.-  también requiere funcionarios que tengan un fuerte compromiso a largo plazo con los principios de la acción pública del  EDD. La producción y distribución de las prestaciones correspondientes requiere grandes organizaciones especializadas que demandan gran cantidad y diversidad de personal especializado, que debe poner en práctica sus capacidades según lo que la ley establece en cuanto producción y distribución de bienes y servicios sociales; con subordinación a la conducción y control del gobierno representativo responsable ante el conjunto de la ciudadanía de que la especialización y división funcional y territorial  no conduzca a la balcanización, descoordinación y captura de los servicios públicos por sus profesionales y públicos específicos.

Finalmente, la intervención del Estado en la economía en función de objetivos estratégicos y de la eficiencia sistémica  requiere aparatos administrativos con personal comprometido a largo plazo con los principios de acción pública del EDD. La planificación estratégica y la implementación de la inversión pública, las políticas de estímulos a la producción con creación de empleo de calidad y  más valor agregado nacional  requieren personal muy calificado y especializado, comprometido a largo plazo con la puesta en práctica de sus  capacidades  y con autonomía con respecto a las presiones y tentaciones particularistas de la política y de la sociedad civil; y con la subordinación, conforme a la ley, de todo el aparato administrativo del Ejecutivo a la autoridad central del gobierno representativo del conjunto de la ciudadanía. 

Crítica a las relaciones contractuales en la Administración Pública.
 
Una de las más importantes críticas del NPM al sistema de carrera weberiano, es que la garantías y protecciones legales al empleo que lo caracterizan, generan un sistema de acción estatal rígido, sin incentivos a la innovación ni a la eficacia y eficiencia. Las garantías y protecciones legales están estrechamente vinculadas a la subordinación de los funcionarios de carrera a la autoridad jerárquica del gobierno representativo a la cabeza del ejecutivo. Estos últimos, tienen por función incentivar y proteger al funcionariado para que cumpla las directivas y órdenes del gobierno representativo, con autonomía y responsabilidad técnica en el marco de sus funciones, en tanto las mismas sean conformes a la legalidad del estado democrático de derecho. Ésta subordinación de la gestión pública a la autoridad jerárquica de los políticos electos a la cabeza del 8 ejecutivo, es otro de los factores determinantes de ineficacia e ineficiencia que el NPM busca superar. Para superar ambos problemas - la rigidez del sistema de carrera y la conducción política de la gestión pública el NPM - propone la separación de las funciones reservadas a los políticos de definición de objetivos públicos, regulación y control, de las funciones de implementación, de las que se traspasan a agencias privadas con o sin fines de lucro, o a agencias públicas liberadas de la subordinación en materia de gestión a la autoridad jerárquica del gobierno. Nueva Zelanda, es uno de los casos donde más lejos se ha avanzado en la introducción del paradigma de la nueva gestión pública. Allí, se eliminó completamente el sistema de carrera y se lo remplazó por relaciones contractuales, incluso en los Ministerios. La implementación para alcanzar los objetivos del estado definidos por el gobierno corresponde a los gerentes contratados que tienen libertad de gestión, incluyendo en materia de recurso humanos -con algunas restricciones como la obligación de llamar a concursos abiertos para contratar personal-. Esta solución no nos parece adecuada para la función pública. La relación contractual reduce el poder de los políticos electos a la definición de objetivos, regulación, control de resultados y contratación de los agentes encargados de la implementación, eliminando de ese modo su poder soberano o superior en materia de implementación de las políticas públicas. En esta materia los políticos electos a la cabeza del ejecutivo y los políticos designados como Ministros, pueden negociar o influir en los gerentes contratados, pero el poder último de decisión en esta materia lo tiene el gerente contratado. El contrato establece los objetivos que los gerentes deben alcanzar y el plazo para ello. En función de ello serán evaluados y su contrato renovado o no. Durante la vigencia del contrato, el gerente contratado tiene libertad de gestión, ya que si no la tiene no puede ser responsabilizado del logro o no de los objetivos. Esto implica, que el gobierno representativo, al firmar el contrato pierde completamente la potestad de ejercer autoridad jerárquica, - derecho de mando y deber de obediencia, sobre el gerente en materia de estrategia, gestión corriente y cambio de los objetivos de las políticas públicas-. Es decir, pierde la autoridad jerárquica para conducir y coordinar la implementación de las políticas públicas. Ello, debilita los principios fundamentales del la democracia representativa. La ciudadanía delega en sus representantes la autoridad para definir y realizar los objetivos públicos, es decir, objetivos de y para todos los ciudadanos. Ahora bien, en la medida que el gobierno renuncia por el contrato, a la autoridad jerárquica sobre los gerentes de las agencias públicas implementadoras de las políticas públicas, resulta que el gobierno renuncia al poder para decidir las estrategias concretas para lograr los objetivos públicos y los cambios que en ella hay que realizar, traspasándolo a los gerentes. El gobierno, mantiene la autoridad vinculante para definir los objetivos, regular, controlar y contratar a los ejecutores, pero renuncia a y delega en los gerentes contratados, la autoridad jerárquica sobre las agencias implementadoras. La idea gerencialista, es que esto mejora la gestión pública porque dota más flexibilidad para generar cambios y adaptarse a un entorno cada vez más dinámico y cambiante. Ahora bien, al flexibilidad que aumenta es la de los gerentes para dirigir sus agencias, en cambio, el gobierno representativo a la cabeza del ejecutivo queda atada de manos para tomar decisiones en la implementación de las políticas públicas. “La objetividad y la claridad de la relación contractual nos permiten recuperar el concepto de responsabilidad (de los gerentes). Es posible, pero para lograrlo hemos de pagar un precio considerable. Un precio que hoy por hoy nos parece inaceptable y que tiene un nombre que todos deploramos: la rigidez. Con otros términos, la creciente 9 contractualización de la administración genera rigidez en un mundo que proclama a los cuatro vientos los beneficios de la flexibilidad. Una paradoja sorprendente, aunque en realidad es una conclusión a la que podemos llegar desde el sentido común. ¿Cuál es la diferencia entre una relación de autoridad y una relación contractual? Pues bien, no es necesario invocar ninguna teoría sofisticada para entender que en la primera puedo variar las instrucciones cuando me parezca adecuado (flexibilidad), mientras que en la segunda no puedo hacer otra cosa que cumplir con las cláusulas contractuales (rigidez)”. (Quim Brugue, 2006 :9) Además, la pérdida de la autoridad jerárquica sobre el aparato ejecutivo, refuerza la asimetría de poder entre principal y agente, basada en el poder del conocimiento de la gestión cotidiana. El gerente contratado es quien tiene la información y el conocimiento sobre la realidad de la agencia, sus necesidades, fortalezas, debilidades, necesidades y demandas de sus usuarios, entre otras. El gobierno representativo necesita esas informaciones y conocimientos para definir y evaluar la gestión de los gerentes y el impacto de los resultados sobre los usuarios y la ciudadanía. En este marco, los representantes electos a la cabeza del ejecutivo, no controlan la gestión corriente y por ende, dependen de los gerentes para acceder a ese conocimiento. “…Incluso, si el personal de una entidad de la Corona1 hubiera sido anteriormente empleado departamentales, existe un riesgo real de que la rotación de personal reduzca la familiaridad de la entidad y su conexión con los procesos de políticas públicas y por lo tanto con la política. Como resultado, incluso si la separación inicialmente resulta en un foco mayor y una provisión de servicios más efectiva, esa pérdida puede significar que las operaciones de provisión de servicios de la entidad de la Corona sean inadecuadamente informadas por la política del gobierno de turno. En tercer lugar, el énfasis en los contratos como el foco dominante de la relación entre quien desarrolla la política y quien provee el servicio puede haber contribuido al desgaste en las relaciones. La información se transforma en un bien transable, solicitado por el departamento que tiene entre sus funciones la gestión de contratos del Ministro, pero también es necesaria para la misma organización, para desarrollar asesoría de políticas con base empírica. (....) El resultado neto es que la separación de la asesoría en materia de políticas de la provisión de servicios puede tener un impacto inicial beneficioso tanto en el funcionamiento de la política como en la provisión del servicio. Pero con el tiempo, la separación puede generar una situación donde una reversión de dicha separación parezca deseable. (Wintringham, 2001:15) 1 En los sistemas parlamentarios el Poder Ejecutivo, está compuesto por la figura de jefe de Estado (monarca o presidente) y la de jefe de gobierno (primer ministro, presidente del gobierno o canciller), y por otra un Poder Legislativo, compuesto por dos cámaras tal como en los sistemas presidencialistas. En los pises del Commonwealth el jefe de gobierno es el monarca (la corona) que representa la unidad y continuidad del Estado Por ello, cuando los autores se refieren a la “Corona” debemos entender el Estado en su unidad y cuando se refieren a “entidades de la corona” u otro conceptos similares se refieren a entidades del Estado 10 Esto, no solamente debilita la capacidad del gobierno representativo para evaluar la gestión, sino también su capacidad de evaluar los resultados, y esto a su vez, debilita la capacidad de ejercer la autoridad - a la que no renunció ni puede renunciar- que es la de definir los objetivos públicos en cada renovación de los contratos. “...los contratos entre responsables públicos no producen los mismos efectos que entre privados: por un lado, en el sector público los políticos raramente pueden adoptar una posición totalmente distante; por otro lado, si los directivos fracasan, es poco lo que los políticos pueden hacer. Los contratos de compra que en Nueva Zelanda establecen lo que los directores ejecutivos deben producir, son normalmente redactados por ellos mismos y aprobados por los ministros con mínimos cambios. Adicionalmente, si los directivos fracasan, a los políticos les queda poco más que hacer que poner la otra mejilla. No pueden cerrar el Ministerio de Educación o despedir miles de maestros; incluso puede decirse que hay incentivos para premiar un mal rendimiento, incrementando los recursos asignados.” (Schick; 2004: 14) La asimetría del conocimiento del implementador de las políticas, respecto a la del gobierno representativo se da en todo Estado. Esto, ha sido y es uno de los o ejes principales de las críticas a la burocracia de tipo weberiano. Pero la lógica de los contratos lejos de reducir el poder de las agencias, -en este caso los gerentes contratados para dirigirlas- debilita el poder del principal, -en este caso el gobierno representativo elegido por la ciudadanía-. “Existe un riesgo de que la organización, cualquiera sea su rol, se ajuste a los términos del contrato, independientemente de si ese contrato sigue estando de acuerdo a las circunstancias emergentes. Estoy convencido de que los departamentos y otras organizaciones del Estado necesitan estar mucho más conectadas con lo que el gobierno de turno trata de lograr de lo que es posible con un contacto centrado en productos” (Wintrigham ; 2001:12) “En 1996 Schick sugirió que la confianza en los contactos en el modelo neozelandés estaba conduciendo a una mentalidad de “listado”2, donde los gerentes solo ejecutaban aquellas cuestiones especificadas en los contratos formales que apoyaban el sistema de gestión por resultados. Esta preocupación fue nuevamente subrayada en los términos de referencia para la Revisión del Centro (2001) donde se solicitaba al equipo revisor que considerara: si la división del sector del Estado en un gran número de departamentos y agencias, incluyendo la división entre política y ejecución, está conduciendo a un foco excesivamente acotado por parte de los gerentes y una pérdida de coordinación en el sector público”. (Cook; 2004: 7) “Cuando los contratos se utilizan para formalizar responsabilidades y relaciones, las cuestiones especificadas se convierten en una especie de checklist, que indica al agente lo que tiene que hacer para cumplir sus obligaciones. Del mismo modo que un contratista privado no va a realizar tareas no especificadas en el contrato, el agente de un contrato público no puede ser responsabilizado por la no prestación de servicios que no han sido previstos. La gestión por contrato implica la utilización de checklists, lo que obliga a detallar las tareas que deben ser cumplidas. Uno de los argumentos que pueden utilizarse contra la contratación externa de servicios es que, a diferencia de los funcionarios públicos, que tienen una amplia responsabilidad sin especificar para 2 Las comillas son un agregado propio. 11 atender al público, los contratistas privados están obligados exclusivamente por los términos del contrato. (Schick; 2004: 14) Ahora bien, de los párrafos anteriores surge la siguiente interrogante: ¿Esto sirve para maximizar la eficiencia del Estado? No hay eficiencia sin eficacia, o sea sin logro de los objetivos. Si se reducen los costos de realización de las políticas públicas mediante la disminución de la calidad o cobertura de los objetivos, no hay eficiencia sino mera restricción o recorte de gastos e inversiones. La eficacia del Estado implica el logro del conjunto, o más exactamente, de un conjunto razonablemente completo y equilibrado de los objetivos públicos comprometidos ante la ciudadanía. La eficiencia del Estado implica reproducir de manera sustentable, para los equilibrios y para el desarrollo del conjunto de la economía, su capacidad de alcanzar el conjunto de objetivos públicos de manera satisfactoria para la ciudadanía. Los políticos electos a la cabeza del ejecutivo y los por ellos designados, tienen interés y necesidad de alcanzar un conjunto más o menos completo y equilibrado de objetivos públicos de manera satisfactoria para la mayoría, ya que de ello dependen sus posiciones en el gobierno y la renovación de las mismas para ellos y su partido. En cambio, los gerentes responden por los objetivos específicos de la agencia que dirigen. Por lo tanto su interés, es que el logro de objetivos de su agencia sean bien evaluados por los usuarios, con independencia de la evaluación de la ciudadanía sobre el desempeño general del Estado3. La lógica contractual genera predominancia de la lógica particularista de cada agencia en relación a sus usuarios específicos, respecto de su articulación con el conjunto de objetivos del Estado. “…Si la entidad de la Corona provee servicios a un sector definible e interactúa con este regularmente, existe el riesgo de que la entidad se identifique progresivamente con el sector, en lugar de continuar actuando como un agente de la Corona mediante la implementación de la política gubernamental”. (Wintringham, 2001: 15) Como al mismo tiempo el centro, o sea el gobierno, ha perdido poder (autoridad jerárquica sobre los gerentes y conocimiento de las agencias) el resultado es la tendencia a la disminución de la cohesión y coordinación de la acción estatal en función del conjunto de objetivos públicos. 3 La libertad de gestión, más la estrecha dependencia y articulación de los intereses de los gerentes con la satisfacción de los intereses de sus usuarios específicos, sumado al hecho de que los contratados pueden provenir de fuera del sector público, y por ende, no están socializados en sus principios, agregada a la inestabilidad laboral que significa la posibilidad de que no se le renueve el contrato, genera riesgos de corrupción. “La perspectiva regional es que es más factible que la corrupción tenga lugar cuando operan conjuntamente una serie de factores: alta rotación de personal, altos ratios personal-supervisor, persistencia de bajos salarios, y una creciente diversidad en una fuerza de trabajo que recibe poco entrenamiento en los estándares del Servicio Público Neozelandés. La diversidad en este contexto puede significar que los neozelandeses que se incorporan al servicio público en la mitad de la carrera traigan valores diferentes e inmigrantes a Nueva Zelanda incorporen sus propias experiencias de trabajo con otros valores.” (Wintringham; 2001: 22-23). Con ello, quiere mostrarse que la lógica contractual, sin llegar a la corrupción genera una predominancia de lógicas particularistas. 12 “El interés colectivo puede ser mejor descripto como el entendimiento de que las agencias dentro de las que los funcionarios públicos trabajan no son entidades separadas en sí mismas. Más bien, el gobierno puede ser percibido como una corporación donde las agencias que la conforman necesitan trabajar juntas – ya sea en el desarrollo de políticas o en la provisión de servicios – para alcanzar los objetivos del gobierno de una manera efectiva y eficiente. (…) El efecto “silo” en la cultura del sistema de gestión pública de Nueva Zelanda, que se podría argumentar resulta de la naturaleza contractual de las reformas sectoriales del Estado y la implementación de la maquinaria de principios de gobierno enfocada a la separación de actividades, puede no haber sido anticipada por los arquitectos de las reformas. Sin embargo, es claro que la implementación de sistemas y procesos basados en estos principios tuvo un efecto de fragmentación en el conjunto de perspectivas del sector público” (Cook; 2004: 8) “Nos preguntamos si un Estado eficiente puede guiar pero no remar, cuál sería su fuerza para impedir que los remeros lleven el barco en otra dirección. Quizás no mucha, porque una vez que disponen de autonomía operativa y recursos financieros, los gobiernos locales y las agencias tienen en su poder armas políticas con las que enfrentarse a las presiones de los gobiernos nacionales. Lo cierto es que no son ejecutores pasivos de la voluntad de los gobiernos nacionales. Sin capacidad operativa, el Estado nacional puede limitarse a ser el recaudador y financiador de los servicios que otros proporcionan, pero sin mucho que decir sobre la forma en que lo hacen. (Schick; 2004: 18) En definitiva, la lógica de los contratos, implica un cambio en las relaciones de poder al interior del aparato ejecutivo del Estado. Debilita el poder del gobierno sobre su aparato ejecutivo y fortalece el poder de una elite tecnocrática. Sin duda siempre existió y existirá el poder de la tecnocracia dentro del Estado, y es bueno que así sea porque ello impone al político electo obligaciones de respeto a la autonomía del personal administrativo para actuar con consistencia y rigor técnico. Pero en el Estado democrático, el poder de la tecnocracia tiene que estar subordinado al poder del gobierno representativo. La lógica contractual rompe la subordinación de los gerentes y por ende de las agencias ejecutivas a la autoridad jerárquica de los representantes de la ciudadanía electos a la cabeza del ejecutivo, provocando un debilitamiento del poder del gobierno democrático para dirigir y para controlar la ejecución de las políticas. Por ello, los contratos en la función pública debilitan el poder de la democracia y con ello debilitan la orientación, y la capacidad del Estado de actuar con eficacia y eficiencia sistémica, en función del conjunto de objetivos.

Compras y Contrataciones
La norma central de este sistema, igual que la de los otros tres –indicados en el punto anterior-  comprende desde la planificación hasta concluir su gestión. También incluye las interrelaciones la administración de recursos humanos, con el presupuesto y con la contabilidad.
Veamos:
El sistema, como cada uno de los otros sistemas horizontales, debe concebirse con un “sistema integrado” de compras y contrataciones, que determina: mayor investigación y decisión por parte de las autoridades respectivas; superando la mera rutina compradora y transformándose en una verdadera política de compras que permita hacer frente a cada coyuntura; dotar de flexibilidad operativa a la ejecución de los programas gubernamentales; facilitar la gestión descentralizada específica de compras y de servicios; elaborar los presupuestos de materiales y planes con proyección plurianual de compras, y en el orden la comunidad económica y productiva nacional actuar con mirada prioritaria en la pequeña y mediana industria del país.
Tradicionalmente el sistema de compras y contrataciones, ha venido adquiriendo importancia creciente en dimensión cuantitativa e impacto no sólo en cada institución, sino en el ámbito de la economía nacional y en los intercambios comerciales externos. (En términos de mercados el avance de la “globalización” viene expresando cada día mayor avidez externa por “servir” a la demanda de compras estatales de países como el nuestro. Las grandes corporaciones de los “países centrales” tienen cada vez más presencia en la competencia de Licitaciones para obras públicas; abastecimiento de bienes, y prestación de servicios). Siendo nuestro país en donde la estructura estatal constituye el principal comprador y contratista en la economía nacional, la referida tendencia de la “globalización” tiene un escenario especialmente tentador. (Máxime que la infraestructura productiva privada nacional para atender esa oferta, en los últimos 30 años se ha debilitado mucho, transformando a los industriales en un “mix” entre manufactureros o productores e importadores, según la conveniencia mercantil de esos roles alternativos).
En esta situación emergente, el manejo del sistema de compras ha quedado encerrado en el cuadro de aplicación de las Leyes de Contabilidad, Administración Financiera y Presupuestaria, y en particular a los Capítulos de “contrataciones administrativas” de esas leyes y sus reglamentos (TOCAF, etc.), en cuya aplicación los funcionarios se limitan a cumplir procesos y límites de magnitudes.
En el ánimo de preservar los equilibrios fiscales, tales normas y reglamentos operan en un marco general de “desconfianza hacia los funcionarios”, en un suerte de normas de auto defensa de la administración ante el riesgo de desvíos de sus propios agentes operadores. Pero, esas mismas normas tienen un “enorme vacío” dado que no hay normas que indiquen la mejor forma de comprar y administrar los materiales y suministros con sentido económico.
“Es válido pensar que el acomodamiento racional de las relaciones de los organismos del Estado con sus proveedores, provienen más de una reflexión profunda sobre las condiciones económicas de categoría de prestación y de la definición precisa de una política de compras,” (Tomado de la Revista Nro. 15 de la Asociación Interamericana e Ibérica de Presupuesto Público – Buenos Aires) que de la aplicación rigurosa de las referidas normas legales y sus reglamentaciones. Estas últimas deben aplicarse –sin duda- pero como paso ulterior a la definición de la pertinencia económica de cada compra o contrato en el marco de la economía de gestión de cada institución.
Es precisamente en la definición y opción económica previa, que la política de compras del Estado puede y debe estimular y orientar actividades productivas nacionales, y en especial promoviendo la pequeña y mediana empresa y favoreciendo la descentralización espacial de la actividad industrial y de servicios.
Para avanzar en un enfoque de este tipo se requiere no sólo de un listado de “cosas a adquirir” para que alguien las oferte, sino la utilización de técnicas adecuadas a la planificación de la demanda de adquisiciones, formación de stocks, en paralelo a técnicas eficientes de programación de gastos e inversiones en el ámbito presupuestario.
Y esto supone: No una Central de Compras del Estado, con función de adquirir centralizadamente determinados bienes , sino una Institución Reguladora de las Normas Centrales de Compras y Contrataciones, que supervise la operación descentralizada del sistema por parte de todas las instituciones.
En la experiencia de AL los organismos centrales compradores de bienes para todos los organismos del Estado, no dirigen ni el sistema ni crean pautas normativas para el sistema de compras, sino procedimientos para comprar.
Pautas para avanzar con un enfoque como el propuesto.
Nos referimos sólo al marco para las Normas Centralizadas, con pautas homogéneas para todas las Instituciones:

• Ordenamiento básico de datos
• Normalización, identificación y catalogación de materiales y servicios.
• En base a criterios técnicos, económicos y / o funcionales, seleccionar bienes o servicios; denominación y descripción completa de esos bienes y agrupación sistematizada de los mismos.
• Estimación y programación
• Pronóstico de las cantidades a consumir (materiales o servicios) en un tiempo determinado.
• Bienes o servicios de uso en función de programas de incremento o reposición, teniendo en cuenta la vida útil.
• Bienes o servicios de consumo en función de consumos históricos, dando mayor o menor importancia a los años más cercanos (último trienio).
•  Presupuestación

Se compatibilizan en cada Institución las necesidades de bienes y servicios, identificadas para cumplir adecuadamente los servicios o actividades de cada Programa, con las disponibilidades presupuestarias, proyectándose el “presupuesto de compras” con estas categorizaciones:

• Las compras en las que se podrán aceptarse disminuciones.
• Las compras en las que inevitablemente deberán considerarse aumentos en las compras en función de prioridades en la política de gestión de planes o programas prioritarios.
• Los acopios de materiales imprescindibles en previsión de situaciones extraordinarias imprevistas.
• Formas de compras o contrataciones

Identificar las distintas modalidades de compras y contrataciones y sus principales pautas reglamentarias compatibles con los controles presupuestarios y financieros.
Determinar el funcionamiento de los Comités de Pre-Adjudicación.
Estructuración de los respectivos Registros de Proveedores, en nexo con un Registro Central de Proveedores del Estado

• Análisis, aceptación o rechazo de bienes o servicios

Pautas para operar los procesos de recibo, análisis, aceptación o rechazo de los bienes o servicios provistos, de acuerdo a sus características técnicas, con los procedimientos de registración y manejo en almacenes y la unidad de control de servicios contrata.

• Registros contables

Establecer el sistema de “relevo y clasificación” de todos los hechos relativos a la compra, utilización y destino de los bienes y servicios de ordenamiento contable (en armonía con la gestión presupuestaria):

• Contabilización de las compras y contrataciones en los registros de ejecución presupuestaria;
• Contabilización de las compras y contrataciones que se traducen en impacto patrimonial (alta o baja).

• Determinación y destino de rezagos o excedentes

Establecer las políticas y acciones relativas a la eliminación o redistribución de bienes de uso o consumo, o unidades patrimoniales reales, que durante la gestión pierden la utilidad para la que fueron requeridos o comprados (rezagos) y / o los que han tenido movimiento nulo o desproporcionadamente inferior a la existencia (excedentes). (Tema exclusivo para bienes materiales o servicios de obras).

• Sistema de información instrumental para evaluación y control

La institución responsable de manejar el Sistema de Normas Centralizadas para Compras y Contrataciones  debe establecer para las Instituciones operadoras el sistema de información, identificar el grado de cumplimiento de las normas centrales, la real aplicación de las políticas definidas, los procedimientos establecidos y la corrección de los desvíos verificados en la ruta de gestión establecida.

Confrontación entre lo tradicional y lo propuesto en materia de control y evaluación:

VISION MACRO DE POLITICAS y PROCEDIMIENTOS  DE COMPRAS Y CONTRATACIONES

1. Un punteo básico para fundamentar propuestas.
2. Concepto de “compras del Estado”

Por Compras Estatales nos referimos a toda contratación de un Organismo Estatal que represente una erogación. Ya se trate de la adquisición de insumos, como la contratación de los Servicios y Obras necesarios para la ejecución de sus acciones.
En un sentido más amplio podría englobar toda la actividad logística necesaria para asegurar el abastecimiento a cada Unidad de los Recursos Materiales y Servicios que necesita para cumplir con sus cometidos. Esto, en rigor, agrega temas muy relevantes como la PLANIFICACIÓN (punto débil mayor por factores culturales muy pesados), la gestión de los stocks y la distribución.
(Aunque parezca superfluo, en un discurso oral o escrito destinado a la discusión siempre conviene empezar explicitando las definiciones de las que partimos. Eso permite, tanto a quienes redactan como a quienes leen o debaten, sintonizar desde el principio desde qué lugar nos colocamos para razonar y argumentar, y previene el diálogo de sordos que provocan los malentendidos)

1. Por qué tienen valor estratégico las compras del Estado
1. Valor económico y financiero de las compras del Estado
    Volumen, montos: el Estado es el mayor comprador del país. Explicar y ejemplificar: ¿en qué gasta el Estado?.

La demanda del Estado, en su conjunto, es un factor determinante en los mercados de muy diversos rubros y en algunos de ellos representa prácticamente un monopsonio en el mercado interno (incluso Organismos por separado lo son en rubros propios de su giro). También hay rubros en los que el Estado compra en condiciones monopólicas u oligopólicas. Todo esto nos plantea cuestiones muy relevantes. Cómo utilizar esa demanda. Comprar en mercado interno o internacional. Posibilidad de asociaciones con privados con fines estratégicos. Desarrollo de proveedores nacionales de insumos habitualmente importados o de innovaciones. Utilización de las “compras estatales” como elemento de negociación en tratados internacionales. También el asunto de hasta donde producirlo por el propio Estado y hasta donde contratarlo a un privado. Utilizar esa demanda concentrada para determinar precios más convenientes o fragmentarla para beneficiar a más proveedores menores, territorialmente más dispersos.

1. Valor social de las compras del Estado

volumen, montos, diversidad, territorialidad, regularidad o periodicidad: generación de fuentes de trabajo. ¿A quiénes elegimos/beneficiamos como proveedores del Estado?
Todo lo planteado lleva a importantes repercusiones sociales. Puede dinamizarse el mercado interno. Pueden desarrollarse sectores productivos de especial significación. Puede estimularse la investigación y el desarrollo de nuevas tecnologías. Puede producir el Estado para asegurar su propio abastecimiento o regular mercados. Puede influir en la radicación de la población en el territorio. Puede determinar formas de relacionamiento comercial con el exterior.

1. Valor funcional de las compras del Estado

Calidad/precio, pertinencia y adecuación versus plazos de entrega, actualización y, renovación versus austeridad, equilibrio ambiental y reciclaje versus derroche y contaminación. ¿Cómo deben ser los productos que el Estado encarga y consume? ¿Cómo usarlos y cuidarlos?

1. Tensiones y soluciones
1. Tensiones

Las tres dimensiones que componen el valor estratégico de las compras del Estado pueden ser analizadas por separado para identificarlas y cuantificarlas, pero para pensar en políticas de compras del Estado esas tres dimensiones deben ser consideradas en su interrelación simultáneamente. Pensadas por separado conducen a un tironeo centrífugo entre quienes defenderán, en nombre de la eficiencia y la eficacia, la prevalencia de una de las dimensiones sobre las otras dos.

De la prevalencia de una de estas dimensiones sobre las otras dos en las decisiones y prácticas de los encargados de compras y ordenadores de gastos, y de los resultados que de ello derivan, tenemos sobrados ejemplos, a diario, en el Estado. La búsqueda de la eficiencia financiera “sola” es casi siempre enemiga de la eficiencia distributiva (oligopolio de proveedores y escasa generación de empleo) y enemiga también de la eficiencia técnica (barato pero malo). La búsqueda de la eficiencia técnica sola es casi siempre enemiga de la eficiencia financiera (bueno pero caro) y de la eficiencia social (de última generación, pero importado y muchas veces innecesariamente sofisticado). La búsqueda de la eficiencia social sola suele ser enemiga de la eficiencia técnica (factura artesanal, calidad despareja, volúmenes y plazos no siempre asegurados) y de la eficiencia financiera (gestión de la cartera de proveedores).

1. Soluciones: La construcción de una propuesta

La tensión entre esas tres dimensiones no puede resolverse pensando en términos de “o” (prevalencia de una o la otra o la otra). Es preciso pensar las tres dimensiones simultáneamente, es decir en términos de “y”: eficiencia social y eficiencia técnica y eficiencia financiera.

¿Qué datos, qué ejemplos de prácticas en materia de compras del Estado conocemos que resuelven la ecuación en términos de “y” o que se aproximan a ello? Y si no conocemos ejemplos positivos, qué “contra-ejemplos” pueden servirnos para analizar lo mismo mirado desde el otro lado de la moneda?
¿Qué características tienen esos ejemplos a partir de las cuales podamos generalizar y definir los principios y criterios rectores de una política en materia de compras ded Estado?

• Los escollos

Pueden ser de distinto tipo pero la confrontación principal va a surgir de la confrontación entre la producción y comercialización de bienes y servicios nacionales, con la mayor preocupación puesta en potenciar el trabajo y el comercio interno, ante el lobby y los intereses de los bienes y servicios provistos desde el exterior.
Este tema debe definirse ante la escalada de la globalización –por un lado- y los pro y los contra en este tema de “compras y contrataciones del Estado” respecto al proceso de integración latinoamericana (Mercosur) y sus necesarios Acuerdos.

-

• El marco jurídico

Marco jurídico vigente. ¿Qué habilita el marco jurídico vigente a favor de nuestra  propuesta? ¿Cuáles son los escollos jurídicos que impedirían ponerla en práctica y qué habría que hacer para eliminarlos? = qué acciones, qué actores.

• Los palos en la rueda

¿Quiénes opondrán resistencia a nuestra propuesta, cómo lo harán? ¿Qué acciones será preciso llevar a cabo para vencer esas resistencias y quiénes se harán cargo de realizarlas?  Deben ubicarse a todos los sectores internos del país y externos que compiten o pretenden competir en el escenario de las compras y contrataciones del Estado con visión nacional y sin violentar las normas del comercio internacional y los Acuerdos de Integración.
TEMAS DEL ACTUAL SISTEMA DE COMPRAS Y CONTRATACIONES

• TEMAS Y PROPUESTAS (Basada en experiencias concretas de compañeros especialistas)

La preocupación radica en lo engorroso de los trámites y su lentitud. El tiempo de la gestión perjudica mucho a los Organismos, en particular a la Empresas o Entidades Descentralizadas y a sus gestores cuando actúan con responsabilidad.
Siguen algunos de los temas analizados en las reuniones del Grupo Cadesyc:

• Legitimar el sistema de correo electrónico para invitaciones y todo tipo de comunicación. Quizá podría solucionarlo una normativa central en acuerdo con el  TCR.

La idea última sería que las invitaciones fueran automáticas. Que una compra o licitación de tal giro dispare invitaciones a todos los proveedores registrados en ese giro dirigiéndolos a la página web correspondiente para mayores detalles, e incluso para cotizar utilizando su código de proveedor.

• Pliegos de Condiciones Generales por tipo de licitación que deberían estar en permanente revisión. Podría generarse para eso  algo  a nivel de AGESIC por ejemplo.

La idea es que comprendan prácticamente todas las condiciones “administrativas” necesarias y sean p.ej. la parte 2 del pliego,  lo realmente particular solo el objeto, lugar y plazo de cumplimiento y especificaciones técnicas. Sería un intento por simplificar no por “encorsetar”. Estamos hablando de una puesta en común de experiencias sistematizada.

• Problema de los recursos en contra de los Actos Administrativos.

Desde mi punto de vista:

• Provoca exceso de formalismo para cubrirse.
• Provoca retrasos por efecto suspensivo.

Posibilidad de que no haya efecto suspensivo, con responsabilidad para el que la inicia si no tiene fundamento.
Posibilidad de que, ante una reclamación exitosa se pueda negociar la adquisición, si conviene a la Administración, aunque ya se haya ejecutado la contratación original. (Los efectos pecuniarios contra el Estado de la contratación ejecutada bajo error, deben quedar bajo responsabilidad de quienes operaron mal el procedimiento).
Yendo más lejos, el oferente no debería tener ningún derecho a reclamo  antes de ser contratado, salvo que en un a licitación se perjudique a otro oferente.. Después puede exigir el cumplimiento del contrato. El vendedor intenta hacer un negocio con alguien, como con cualquier particular, y en este caso el cliente es el Organismo  Estatal. El vendedor no es un usuario del Estado, mira al Estado como a un cliente por su propio interés.

• Falta de disponibilidad.

Causas posibles:

• Plazos excesivos para la aprobación de los presupuestos (al menos en los Entes, incluso llegan al extremo de no aprobarse nunca)
• Problema de ejecución: Reservas mayores a las necesidades reales. (Hacen falta Contadores que busquen la solución de esto). Una mitigación sería permitir la reiteración simultánea a la autorización, solo en este caso y cuando haya informe de disponibilidad previo. Tema a analizar con TCR.
• Fraccionamiento.

TCR: criterios más ajustados por rama o giro. ¿podría ser por proveedor? o por dispersión geográfica. Contemplar razones de mercado para no hacer compra anual.

• Ante incumplimiento, aún después de perfeccionado el contrato, poder recurrir al siguiente oferente más conveniente, si mantiene su oferta original.

Yendo más lejos, ver la posibilidad de negociar a posteriori, aún hacia arriba, mientras se encuentre dentro de ciertas definiciones de conveniencia para la Administración.
El problema de acortar plazos es vital para los mantenimientos de oferta y para no verse penalizados económicamente.

• Mejores fórmulas de ajuste, actualizadas, llevan a los proveedores a ajustar sus precios.

Podríamos pensar en una oficina dedicada al estudio de paramétricas por giro, con posible integración de Cámaras. En algunos casos la falta de índices de referencia adecuados es un problema complejo.

• El punto sobre el proceso que sigue a la Adjudiciación.ada.

Luego del Acto de Adjudicación, notificamos a los oferentes, aclarando expresamente que el contrato no se perfeccionará hasta la emisión de una Orden (o la firma del contrato, cuando corresponde), luego de la intervención del TCR.
Corre el plazo para recurrir el Acto, mientras continúa el trámite. Jamás se emite una Orden antes de la intervención del crédito, ni antes de transcurrido el plazo legal. Por supuesto que la presentación de un recurso en plazo detiene el trámite.
El Tribunal no ha observado este procedimiento. No se entiende ¿porqué lo haría?
Setiembre 2009

TEMAS DE LA GESTIÓN

Planes y Presupuestos  para la gestión del Gobierno Central.

• Los Gabinetes Sectoriales

Este trabajo pretende potenciar, mejorando su visualización y sus rumbos, el escenario de los Gabinetes Sectoriales que se empezaron a nombrar en los años finales de 1er. Gobierno del Frente Amplio.
La idea de que empezaran a intervincular distintos Ministerios y Organismos, vino a llenar algunos vacíos históricos en la gestión del Sector Público de Uruguay, desde el período del 1er. Gobierno frenteamplista. Se enumeran a continuación: 

• El encierro dentro de sí mismos de cada uno de los Ministerios y/o Organismos, sin poder disimular el gradual crecimiento de roles y funciones duplicadas –con dispersión de recursos- entre los mismos;
• La pérdida del esfuerzo de planificación desde aquel 1er. Quinquenio de 1960 con el Plan Nacional de Desarrollo que elaboró la CIDE con apoyo del PNUD, y la falta de aplicación sistemática de la “programación presupuestaria” que definió con precisión la Constitución de 1967; y
• La transformación en rutina tecnocrática del uso de los conceptos de Programas y Proyectos en los Presupuestos Nacionales, agudizada en sus defectos desde la dictadura en adelante. Tales conceptos hace muchos años que son meros ordenadores de cifras y carecen de expresión de objetivos y metas de gestión real.

Teniendo en cuenta el “compromiso público” del recién iniciado 2do. Gobierno del FA, un trabajo serio  respecto a las Gabinetes Sectoriales durante su gestión, implica:

• Recuperar la senda de la Planificación en la escena del Sector Público y partir de ella orientar el rumbo de la gestión de los Sectores priorizados; y
• Con tales rumbos avanzar en una correcta “programación”, “formulación”, “ejecución” y “control / evaluación” de los Presupuestos de los Ministerios y Organismos en el espacio de cada Gabinete Sectorial. (Presupuestos con un marco preciso de Objetivos y Metas de resultados y –sin duda- con la adecuada financiación de recursos genuinos en un Marco Fiscal responsable).

Lo indicado precedentemente es de realización posible, siempre que se logre encaminar un trabajo debidamente coordinado entre la OPP, cada uno de los organismos involucrados y el marco financiero global que resulte de los trabajos macroeconómicos del MEF. También –necesariamente- de un trabajo cohesionado entre la OPP, las Comisiones Parlamentarias respectivas y el MEF.
Una parte inicial y por ahora elemental del trabajo de cambios a realizar, se encamina en este documento que propone una nueva estructuración del Presupuesto Nacional, con dos propósitos:

• Hacer más clara su lectura para quienes operen con él y toda la ciudadanía.
• Facilitar la definición de prioridades para las decisiones de “asignación” de los créditos presupuestarios y su financiación, para los “poderes públicos” que los estudian y sancionan.

VEAMOS I

• Desde hace años los Presupuestos Nacionales se elaboran por “quinquenios” que coinciden con el lapso de gestión de cada Gobierno, con años iniciales y finales que enlazan la gestión de un Gobierno con el otro sucesivo. (Lo que sigue no se refiere ni a los Presupuestos de Entes Autónomos y/o Empresas, ni a los de Gobiernos Departamentales).
• Los Presupuestos Quinquenales Nacionales son aprobados mediante sanción de una Ley Especial prevista en la Constitución que el Poder Legislativo estudia y aprueba en procesos que involucran a ambas Cámaras, con iniciativa del Poder Ejecutivo y con apoyo técnico de la OPP (Ver art. 214 y subsiguientes de la Constitución).
• Tal Ley Especial y las Planillas que la sustentan, define la financiación de recursos que respaldarán las asignaciones para gastos de funcionamiento, para inversiones y para cumplimiento de obligaciones financieras, de todo el quinquenio. (La ejecución del Presupuesto Quinquenal, se registra contablemente cada año –Ejercicio Fiscal-, que deriva anualmente en una respectiva Ley de Rendición de Cuentas del año fenecido y admite modificaciones para el Presupuesto del período restante del quinquenio, si hubiera mérito para ello a juicio del Poder Ejecutivo y aprobación del Poder Legislativo, sancionando dicha Ley).
• Los Poderes del Estado (Legislativo y Judicial), así como la Presidencia de la República, los Órganos de Contralor (Tribunal de Cuentas, Corte Electoral y Tribunal de lo Contencioso Administrativo), y todos los Ministerios y Organismos dependientes o descentralizados del Poder Ejecutivo, figuran en las referidas Planillas como “Incisos” y bajo cada uno de ellos se ofrecen detalles ordenadores de los “presupuestos institucionales” de cada una de las mencionadas Instituciones.     
• En las Planillas, últimamente se identifican 29 Incisos, porque además de los correspondientes a las Instituciones referidas en el punto 4, hay 4 incisos “no institucionales” que incluyen a los “compromisos financieros” del Gobierno Central (Intereses de deuda; Transferencias al sistema de Seguridad Social; Otras transferencias y Subsidios; y Otros Diversos Créditos). Todos los créditos incluidos en estos Incisos son administrados directamente por el MEF.
• El ordenamiento explicado en los dos puntos anteriores, en su lectura de cifras no ofrece –a primera vista- otra idea que la de magnitudes y ofrece poca noción de lo que dichas magnitudes significan. Se trata de la visión de un ordenamiento base para la contabilidad de lo que cada Institución aplicará en su gestión o cada grupo de compromisos financieros deberá atender. Es un documento esencialmente monetario y financiero.
• Si a partir de ahora se va a planificar y programar por “sectores priorizados” agrupados en los Gabinetes Sectoriales, se deberían ordenar los “incisos institucionales” en una forma que mejoren su lectura conjunta –a primera vista-, permitiendo apreciar ¿cómo se orienta la masa de asignaciones presupuestarias? En cada uno de los 4 sectores priorizados y quien o quienes son los responsables de su administración ejecutiva.

VEAMOS II
Presupuesto y ejecución, en los dos últimos quinquenios

• Si se analizan las planillas con las cifras de asignaciones “presupuestadas” y “ejecutadas” en cada uno de los años del período 1999 / 2004, el anterior al 1er. Gobierno del FA; y con las cifras correspondientes a los años del período 2005 / 2009, se puede ver en la comparación de esos dos períodos: i) los desvíos que en cada año y en cada Institución se registran en las magnitudes “ejecutadas” respecto a las respectivas cifras “presupuestadas”; y ii) También pueden apreciarse las variaciones estructurales, que año a año, se producen entre el “peso de lo ejecutado” por cada Institución respecto al total del Presupuesto de cada año.
• Con la información precedentemente indicada se pueden hacer comparaciones de diferente tipo, pero a lo largo de ambos períodos se aprecia una rígida rutina estructural con dos excepciones: i) En los años 2002 y 2003, se marcan enormes desembolsos financieros para asistir la atención crisis financiera de los bancos. Esto fue un “cambio consecuencia”; y ii) En los últimos años del período 2005 / 2009 se aprecia un redireccionamiento apreciable hacia los gastos de instituciones con función social. Este fue un “cambio de dirección política”.  
• Sin embargo, en los dos períodos, no ha habido cambios sensibles (salvo 2002 y 2003) entre el nivel de ejecución de gastos e inversiones del Presupuesto Nacional, respecto al PBI. En virtud del crecimiento sensible del PBI, dicho nivel de gastos ha perdido peso respecto a ese indicador global.

A modo de explicación metodológica preliminar
Presupuesto 2010 / 2014 con presentación más clara.

• Sobre la base de las cifras de la ejecución presupuestaria del 2009, aún sin cierre definitivo, -que según se entiende están expresadas en valores $urug. a valor Enero 2005- se podría presentar una estructura ordenadora alternativa para la visualización  del conjunto de Incisos actuales.
• Se ha elaborado un ejemplo orientador en las Planillas adjuntas, con una explicación sobre la forma cómo se pueden ordenar las cifras. (Como se dijo: los servicios de la OPP y el MEF que manejan los registros de estos datos, en un trabajo más preciso que este ejemplo ordenador de esta idea, podrán llegar a dimensiones “precisas”).
• Se han tomado los datos de la información oficial de la página web de la CGN, que lamentablemente no tiene disponible los datos de los Incisos relativos a los “compromisos financieros” (24, 23, 22, 21 20). En el ejemplo se incluyen cifras de estos Incisos tomadas de los Registros del SIIF, por lo que –como se explicó- en un trabajo más preciso de la OPP y el MEF  estas últimas cifras podrán ser convalidadas.
• Estas aclaraciones sobre las cifras del ejemplo ensayado, no invalidan la visión global que se desea ofrecer.

En las planillas se ha diseñado un intento de vinculación entre los Gabinetes Sectoriales (GS) y los Presupuestos de otras áreas que integran el Presupuesto Nacional del Gobierno Central. (PNGC)
En este “intento” se agrupan en cada Gabinete los Organismos que los integran, con las cifras presupuestarias de la “ejecución 2009” que –según parece- serán base para programar el Presupuesto Quinquenal 2010 / 2014
Del trabajo resulta una arquitectura de presentación del PNGC distinta a la actual y más clara para identificar las prioridades en la asignación anual de gastos e inversiones.
Método de estructura que se presenta con cifras totales (Funcionamiento + Inversiones) del 2009.

• En primer lugar se ordenan los 4 Gabinetes Sectoriales definidos, poniendo las cifras de ejecución de sus Unidades Ejecutoras directamente involucradas con los servicios específicos que brinda cada Organismo.

De esas cifras se han desglosado los gastos e inversiones que en todos los Organismos de cada GS se aplican a Dirección General, Administración y otros servicios internos de apoyo a las actividades sustantivas.

• Al total que resulta en cada GS se agrega la parte proporcional de la Partida que en el Inciso 23 está prevista para eventuales “Refuerzos de Rubros” durante la ejecución. Un 6% del total resultante para cada GS, que con esta propuesta, en la magnitud correspondiente, se retira del inciso 23.
• La suma de lo indicado en 1 y 2, resulta del total de los presupuestos ejecutados en cifras de 2009 por los organismos de los GS.
• Después, en forma agregada, se indican los gastos de inversiones del área de dirección, administración y otros apoyos de cada uno de los organismos, así como algunas otras áreas que actualmente están siendo desplazadas de alguno de ellos (por ejemplo, las Fiscalías del MEC). La idea de este punto 4 busca que la OPP en combinación con la ONSC, puedan realizar un trabajo de “reingeniería” de las estructuras centrales de administración, agregando a nivel de cada grupo de entidades de un Gabinete Sectorial algunos “servicios horizontales” que constituyen técnicamente áreas técnicas perfectamente unificables: con economía de costos y mayor impacto de eficiencia.
• Inmediatamente se indican los presupuestos de la parte del MEF y de la OPP, que son los organismos que orientarán y darán apoyo al trabajo de los GS –en el caso de que esta propuesta se transforme en un proyecto viable-, que se apliquen al trabajo de apoyo a las actividades de cada GS. Obviamente en un trabajo definitivo se estimarán con precisión).
• De esta forma, el PNGC tendrá identificadas las áreas esenciales de trabajo de los organismos de los GS, y la expresión presupuestaria de sus programas y proyectos (Unidades Ejecutoras), estarán transparentes para la lectura específica del GS respectivo, de sus organismos y la global del PNGC.
• A continuación, las planillas presentan agrupados e indicados específicamente a los tres poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), incluyendo junto al Judicial al Tribunal de los Contencioso Administrativo.
• Siguen, por último, en la estructura institucional, el Tribunal de Cuentas y la Corte Electoral (Órganos de Contralor).
• Y por último, los “incisos” que actualmente se indican con los números 20 al 24, que refieren –como ya se dijo- a créditos para compromisos financieros, subsidios y subvenciones, refuerzos de rubros y otros (Hoy estos incisos son administrados, todos, por el MEF).
•  Adicionalmente a todo lo explicado, en el caso del gabinete social, las planillas incluyen las ejecuciones de gastos e inversiones de ANEP, UdelaR, ASSE e INAU, las que se han sumado al total del gabinete sectorial aunque sean entidades con autonomía de gestión. Debe hacerse algo similar para las entidades de esa naturaleza vinculadas al GS Productivo, así como al de Innovación y el de Seguridad.

Método de distribución

En circunstancias, que la actual estructura y desagregaciones de las asignaciones presupuestarias y su ejecución, son particularmente engorrosas, se explican a continuación los criterios que se aplicaron para cada uno de los gastos e inversiones ejecutadas por cada organismo.

• MGAP:

Área de innovación: 90% del total de unidades ejecutoras de servicios agropecuarios.

• MIEM:

Área Productiva: 90% de las Direcciones Nacionales de: i) Industria; ii) Minería y Geología y iii) Artesanías y Pequeñas y Medianas Empresas.
Área de Innovación: 10% de las Direcciones Nacionales de: i) Industria; ii) Minería y Geología y iii) Artesanías y Pequeñas y Medianas Empresas. A su vez, en el área de innovación también se incluyen las Direcciones Nacionales de:    i) Propiedad Industrial y ii) Tecnología Nuclear.

• MTSS:

Área Social: Dirección de Empleo.
Área Productiva: Dirección de Trabajo.

• MTD:

Área Social: Turismo Social + Deporte
Área Productiva: todos los demás rubros turísticos (excepto el Turismo Social).

• MTOP: solo se encontraría en el Área Productiva.

• MVOTMA:

Área Social: 30% Dirección Nacional de Vivienda.
Área Productiva: 70% Dirección Nacional de Vivienda.

• MRREE: su única unidad ejecutora se distribuye de la siguiente manera:

Área Productiva: 40%
Área Seguridad Pública: 15%
Administración y Servicio Exterior: 45%.

• MEF y OPP: acompañan y respaldan el trabajo de los gabinetes sectoriales productivo y social para viabilizar la asignación de gastos, recursos e inversiones.

• MEC:

Área Social: Dirección Nacional de Cultura, Museo histórico nacional y otros museos, Archivo de Estado Civil y otros archivos, Comisión de Patrimonio, SODRE, Biblioteca Nacional.
Área de Innovación: Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable y Dirección de Innovación, Ciencia y Tecnología para el Desarrollo.

• NOTA: En el inciso 23 (Créditos a Reaplicar), hay un monto equivalente al 6% del total del Presupuesto destinado a refuerzos de rubros que se requieren durante la ejecución. Actualmente esta partida la maneja y administra el MEF en su totalidad, al igual que todos los restantes de este inciso. Con respecto a ese 6%, dado que los GS tienen que trabajar intensamente para mejorar su intervinculación y los efectos de eficiencia para cumplir sus objetivos, el monto para refuerzos de rubros debería quedar presupuestado en proporción a las necesidades de cada uno de los respectivos GS, que serían los que acordaran su asignación entre cada una de dichas entidades en los casos de requerimientos.

Distribución de Gastos Presupuestarios por Gabinete Sectorial
Cifras Ejecución 2009 - en miles de $ urug. (Fuente: CGN Web)
Estructura Institucional Básica
Inc.			Importe
1	Poder Legislativo		2.156.453.305
2	Presidecia (Con saldo OPP y DPD)		1.454.531.275
	MRREE		726.991.085
	MEF		4.334.315.259
16	Poder Judicial		2.433.625.644
19	Trib. Conten. Adm.		66.565.519		% sobre Total PN
		Total	11.172.482.087		6,85%
	Organismos de Contralor
17	Tribunal de cuentas		249.047.391
18	Corte Electoral		648.553.644		% sobre Total PN
		Total	897.601.035		0,55%











Control Gubernamental
Lineamientos para el Tribunal de Cuentas (TC) *1
Grupo Estado – CADESYC – Noviembre 2009

En consistencia con:

1. lo expresado en el Eje Temático “Uruguay Democrático”  del V Congreso Extraordinario Zelmar Michelini- 13 y 14 de diciembre de 2008  (“Es necesario incluir en los proyectos de transformación democrática del Estado a todos los poderes del mismo, para construir una Institucionalidad cualitativamente más democrática.      El rediseño de los órganos de control del Estado como el Tribunal de Cuentas de la República y la Auditoría Interna de la Nación, se presentan como impostergables para el logro del sistema democrático que promovemos.”);
2. la evidencia de que se requieren cambios de enfoque y normativos en lo que respecta a la administración financiera del Estado, en aras de la debida eficacia, eficiencia y economía en el manejo de la cosa Pública, criterios que no deben colidar con la indiscutible necesidad de una gestión transparente, ajustada a derecho y con la debida y oportuna rendición de cuentas a la ciudadanía;  

 

3. el objetivo de que la Administración Pública debe ser ejercida con el establecimiento de visiones estratégicas de Estado, metas, resultados y rendición de cuentas, desterrando una suerte de antropofagia período tras período de gobierno;

Se hace imprescindible la creación de un SISTEMA NACIONAL DE CONTROL, integrado por los Órganos de contralor (con las competencias asignadas constitucional y legalmente), normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental.
Su actuación comprendería todas las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades.

En particular, el Tribunal de Cuentas (el cual dista largamente de ser lo que una Entidad Fiscalizadora Superior debería ser), como cabeza del control externo, deberá ejercer un control “inteligente”, reconocida por sus sólidos principios éticos y nivel profesional,  propiciando el adecuado uso de los recursos públicos mediante un control oportuno y eficaz, que fomente un ambiente de honestidad y transparencia en el  ejercicio de la función pública.

En tal sentido, particularmente el TC debería hacer uso de las potestades consagradas en el art. 213 de la Constitución (presentación de Proyecto de Ley de Contabilidad y Administración Financiera, armónico y coherente), en el art. 212 (ley orgánica nunca proyectada, redefinición institucional) y art. 211 lit. F (rediseño de ordenanzas), abordaje sinérgico.
En suma, el TC debería lograr asegurar el cumplimiento legal y contable de las cuentas de sector público, contribuyendo a que se adopten decisiones eficaces, eficientes y económicas en materias de gastos e ingresos públicos. Desafío: lograr mayor racionalidad del accionar del sector público (organismos de contralor y entidades sujetas a control). A su vez, debe lograrse una coordinación efectiva (según normativa vigente) entre el TC y la AIN, respetando el ámbito de competencia de cada Institución. Para ello y con cierta anterioridad, se hace imperioso abordar los 3 ejes descriptos más arriba.           
Objetivos 2010-2014
Objetivos de corto plazo:

1. Renovación total de los siete Ministros del TC

Sus actuales Ministros asumieron en 1996. Van camino a cumplir 15 años en sus cargos, un hecho inédito en la historia política del país. Su integración debe ser consistente con las mayorías parlamentarias obtenidas en esta elección. Se han esgrimido diversas argumentaciones para su integración: con mayoría absoluta de la oposición a la mayoría del oficialismo. Incluso, algunos compañeros han señalado muy genéricamente que “el gobierno debe gobernar” y “la oposición debe controlar”. Si fuera así en otras dependencias públicas, NO es el caso del TC.
Esto es, el que fiscaliza al Poder Ejecutivo es el Parlamento, y lo hace por intermedio de un Organismo creado a tales fines que no es ni más ni menos que el TC. El Tribunal es el que habilita legalmente lo que el Poder Ejecutivo y todo otro que administre fondos públicos puede hacer y es el que le dice al Parlamento si lo que hace la Administración está bien y si está cumpliendo con las leyes que le votó éste. Esa es la misión del TC. Por lógica entonces, ese instrumento del Parlamento que es el TC (derivado de la Comisión de Cuentas que existía hasta la Constitución de 1934), debe responder, o mejor aún, guardar relación armónica con  las mayorías parlamentarias, sean absolutas (como en las elecciones de 2004 y 2009) o relativas como cuando el Partido Colorado cogobernó con el Partido Nacional. Además es contradictorio y/o inconsistente pretender tener la mayoría del TC cuando no se tiene en el Parlamento las mayorías necesarias para que sus dictámenes, sus observaciones, sus propuestas de gestión y su propio presupuesto que necesita para funcionar, no cuente con el aval, la confianza y la aprobación de la mayoría.

2. Idoneidad de los nuevos integrantes del TC

En consistencia con el artículo 208 de la Constitución, se debe considerar que la fuerza política requiere nombrar un mínimo de  12 compañeros (hipótesis de minoría del FA en el  TC), 3 titulares y 3 suplentes por cargo; a un máximo de 16 integrantes (hipótesis de mayoría del FA en el TC), 4 titulares y 3 suplentes por cargo. A su vez, se debe considerar que la Asamblea General no nombra al Presidente y su Vicepresidente, solamente a sus 28 integrantes. EL Reglamento Interno del TC establece la forma de elección de su Presidente (en la última oportunidad, el Presidente del TC fue nombrado insólitamente a través de una misiva del Presidente del Senado! posterior a la votación de los siete Ministros del TC). Por otra parte, todos estos deberían ser idóneos en la temática y comprender que se requieren cambios impostergables en la misión del TC así como en su vetusta, anquilosada y caótica estructura interna agravada ejercicio tras ejercicio, con funcionarios desmotivados, mal pagos pero con profundo conocimiento de la Administración Pública. Resulta crucial comprender que un estado sustentable requiere de mecanismos de contralor serios e inteligentes, a los efectos de evitar a un Estado “muerto pero sano”. Para el TC, la relación con el Parlamento resulta esencial, para sus observaciones y dictámenes (V.gr. Posibilidad de crear una Comisión de Cuentas-artículo 211 de la Constitución), presupuesto y gestión.   
    3. Objetivos estratégicos institucionales

• Posicionamiento del TC *2

Posicionar al TC para que efectivamente, sea la cabeza del sistema de control externo de los actos y la gestión financiera (arts. 211, 212, 228 de la Constitución y art. 94 TOCAF); 
1) Impostergable reorganización interna del TC (metas y objetivos,          cargos y funciones, dedicación amplia, concursos, régimen de calificaciones coherente y serio, mejoramiento de las condiciones locativas de los servicios; etc.), logrando a su vez que la misma   actué soportando la misión de auditoría externa de regularidad. Debe       formularse un proceso sostenido y gradual.
2) Redefinición del ámbito de actuación de los distintos     componentes del organismo, de forma tal que las actividades de           auditoría que cumplan, abarquen a las instituciones auditadas con            un enfoque global, que evite la duplicación de tareas y permita             obtener una apreciación total sobre la situación de estas.
3) El nuevo Cuerpo de Ministros deberá resaltar la importancia     crucial del Proyecto de Presupuesto que deberá elevar al Parlamento        antes del 30 de junio de 2010, así como que deberá rectificar el rumbo del Préstamo BID “Fortalecimiento de los Organismos de Control”           (objetivo: lograr un enfoque sistémico y coordinado entre organismos de           control – AIN, TC, CGN y UPN) BID UR-L1031, ambos en el sentido de       propiciar una amplia participación de los Servicios y la Asociación de      Funcionarios del TC. Resulta impensable abordar estas dos herramientas de espaldas a sus funcionarios.   
4) tomar posición institucional sobre proyectos varios de compras y contrataciones estatales que serán enviados oportunamente a      consideración del TC  y otras iniciativas de instrumentación          propias y conclusiones del Subgrupo Compras. Independientemente de la opinión final y detallada sobre los       cambios propuestos a la actual legislación, se entiende que conceptualmente la flexibilidad y homogenización de los topes,             plazos, etc.  debería centrarse en la esencia del art. 41 del            TOCAF,          sobre  el principio que a mayor confiabilidad del control interno de la            Administración se configure mayor flexibilidad en el contralor.  Para esto resulta sustancial el monitoreo continuo de los procedimientos de las   entidades sujetas a control. en base a          las Normas Técnicas de Control       Interno de aplicación Nacional, a prepararse en el marco del Proyecto BID UR-L1031.

• Ley orgánica *2

Propiciar la obtención de las facultades y medios que permitan agregar a la auditoría de regularidad, la ejecución de auditorías operacionales o de gestión referidas a la economía, eficacia y eficiencia; procurando la aprobación de una ley que    consagre claramente la facultad del TC y le asigne los medios             para realizar la auditoría o fiscalización operacional o de gestión en todas las esferas de la Administración Publica (sucintamente expresado en los  211 C) y 228 de la Constitución).

• Rediseño  de Ordenanzas según art. 211 F de la Constitución
• Actitud proactiva hacia la ciudadanía: Unidad de comunicación profesional, memoria anual útil, entre otros mecanismos claves; propiciando una creciente participación ciudadana.

 

                        La participación ciudadana representa un factor prioritario en el control de la gestión del Estado así como en la lucha contra la corrupción. Debemos exponer que la participación debe ser vista como un derecho y un deber.  Las exigencias de la ciudadanía, en el ejercicio de sus legítimos derechos de una mejor Administración y de un uso más racional del erario público por parte de las entidades que generan bienes y servicios, su interés por la efectiva rendición de cuentas de parte los gobernantes, y la aplicación de acciones eficaces que disminuyan o eviten la corrupción y el fraude con el patrimonio público, entre otros temas, representan grandes desafíos para el TC. 
Objetivos de largo plazo
                        1. Realizar auditorias de gestión en cantidad y calidad, con menor peso relativo de intervención preventiva
                        2. Procurar marco jurídico que permita al TC “hacerse obedecer”, ya que sus observaciones pueden no ser atendidas por los gobernantes de turno (v.gr. 60 días sin resolución de Comisión de Cuentas, deja firme la observación) 
                        3.  Procurar amplia autonomía presupuestal
El Tribunal de Cuentas goza de autonomía presupuestal la que reviste y tiene el carácter de rango constitucional y está consagrada en los artículos 211 letra G) y  220 de la Constitución de la República, los que establecen a que El Poder Judicial, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la Corte Electoral, el Tribunal de Cuentas, y los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, con excepción de los mencionados en art. 221 de la Constitución, proyectarán sus respectivos Presupuestos y los presentarán al Poder Ejecutivo, incorporándolos éste al Proyecto de Presupuesto. El  Poder Ejecutivo podrá modificar los proyectos originarios y someterá éstos y las modificaciones al Poder Legislativo”.
La claridad conceptual que emana de los artículos antes referidos exime de mayores comentarios, salvo las aspiraciones propias e históricas reclamadas por sus funcionarios, las que a semejanza de las planteadas por el Poder Judicial, reclaman una absoluta autonomía presupuestal y posibilidad de determinar sus propias estructuras presupuestales con independencia de las previstas para la Administración Central y la administración de sus recursos `presupuestales y extra presupuestales con la debida autonomía a efectos de cumplir con su competencia y las particularidades propias de un Organismo de rango Constitucional y de absoluta independencia de los demás Poderes del Estado.
*1:La hipótesis de eventual reforma constitucional que abarque cambios en lo que refiere a Control Gubernamental no fue analizada en este documento
*2: Cabe señalar que dichos objetivos se encuentran relevados en el Programa de Fortalecimiento de los Organismos de Control (objetivo: lograr un enfoque sistémico y coordinado entre organismos de control – AIN, TC, CGN y UPN) BID UR-L1031, a desarrollarse seguramente a principios del 2010. Dicho programa prevé 5 grandes componentes: 1. Desarrollo de Normas Técnicas de Control Interno (bases conceptuales homogéneas para evaluación de las Entidades por parte del los Organismos de control); 2. Fortalecimiento de AIN, 3. Fortalecimiento de CGN, 4. Fortalecimiento del TC, 5. Consolidación de la UPN.
En lo que respecta  al componente del TC, se identificaron 4 subcomponentes en este orden: 1. Anteproyecto de ley orgánica 2. estructura organizacional 3. Mejora de procesos 4. Capacitación. El actual TC no ha aceptado el componente de Ley Orgánica argumentando que resulta innecesaria (ver art. 212 de la Constitución) cuando hace 10 años, en el contexto del primer préstamo BID, entendió absolutamente lo contrario. El nuevo Cuerpo de Ministros deberá sin duda rectificar esta posición, al mismo tiempo que deberá involucrase e involucrar a sus funcionarios seriamente con el Proyecto.

Diciembre 2009. Subgrupo técnico relativo a la institucionalidad y gestión de los órganos de control.    

 

Síntesis Abril de 2010.

1.- Descentralización. Desconcentración del Poder. Del análisis de nuestro ordenamiento jurídico, se aprecia una profunda centralización en el órgano jerarca de la Administración Central, Poder Ejecutivo, que nace de lo dispuesto en la Constitución de la República, y de múltiples leyes que atribuyen poderes y cometidos a este órgano. A afectos de dinamizar el actuar del Estado, se hace imprescindible desconcentrar poder, es decir, que no todas las decisiones las tenga que tomar el Poder Ejecutivo. Es posible que se utilicen mecanismos legales para pasar poder a los órganos inferiores, por ejemplo a segundo o tercer nivel, esto es, Ministerio o Direcciones.
Es necesario que las respectivas leyes, atribuyan directamente la facultad de tomar decisiones sobre cuestiones sustanciales, sin salir de la línea jerárquica que debe conservar el Poder Ejecutivo, que implica revocar, modificar o extinguir los efectos de decisiones tomadas por los órganos inferiores. Este cambio desconcentrador del poder, por un lado agiliza la labor del Poder Ejecutivo como conductor de políticas y por otro se logra eficiencia y eficacia en la toma de decisión de los desconcentrados. Otro mecanismo que sería muy útil de aplicarse con criterio, es la delegación de atribuciones, que permite que el subordinado tome decisiones en nombre del jerarca, atribuyéndose dicha voluntad a este último. Además de que para utilizar dicho mecanismo no se requiere modificación legislativa.
2.- Gestión de los recursos humanos del Estado. a.- Análisis de la situación. La mejora en la gestión de los recursos humanos que utiliza el Estado para desarrollar las distintas actividades aparece como un asunto prioritario en la mejora de la gestión de la Administración. En el año 2005, se encontró un Estado con miles de personas que tenían una relación precaria, que hubo que regularizar, generando las comisiones paritarias y luego incorporándolos en dos etapas, hasta llegar a la presupuestación, situación natural que deben revestir los funcionarios públicos. Dicha situación habría sido generada por la absurda prohibición de ingreso dispuesta en el año 1995, puesto que se continúo ingresando gente al Estado por vías indirectas. En este sentido, la eliminación de la prohibición de ingreso se considera como un logro bien dirigido del actual gobierno.
b.- Formas de ingreso y ascenso en la función pública. El concurso debería ser en principio, el único mecanismo de selección de personal para el ingreso a la función pública, así como para determinar los ascensos en la carrera administrativa. Las normas que obligan al concurso están hace años, simplemente que no se habían utilizado como se debía. En los últimos cuatro años se realizaron más concursos de ingreso a la función pública que en muchísimos años, para cotejarlo, basta con leer los anuncios clasificados cada domingo.
Debe continuarse con dicha política de realizar concursos de ingreso y ascenso, puesto que es la forma de que se utilicen los mejores recursos humanos en todas las áreas, y se ve reflejado en la mejora de gestión. Además de que dicha práctica favorece un clima de sana competencia, motivación, e involucramiento en la actividad desarrollada.
El concurso de oposición y méritos, requiere que se mejoren los procedimientos de selección, entrenando a los seleccionadores, para la mayor eficiencia de los mecanismos de selección, tanto en la calidad como en los tiempos requeridos. Se ha constatado que en este período hubo cientos de concursos, pero que aparecieron problemas en la eficacia y en los largos tiempos que insumieron. Es necesario agilizar, invirtiendo en instrucción y capacitación a las unidades que realizan dicha tarea, que posibiliten procedimientos ágiles y veloces para proveer al Estado de energía humana.
c.- La formación permanente. La gestión de las distintas entidades estatales también requiere de actividades de formación permanente de los funcionarios públicos, de manera de actualizarlos permanentemente y motivar su actuar. Esta sería una carencia que  históricamente ha contribuido a la ineficiencia del actuar de la Administración.
3.- Estructuras internas de cargos y órganos. Es necesario que las estructuras internas de cargos y órganos de las distintas administraciones adopten formas o integraciones acordes con la sociedad actual. La estructura de los distintos componentes del Estado han sido creadas en el correr del siglo XX, hoy en día, muchos de los cargos previstos en dichas estructuras no son necesarios, puesto que con el avance de la tecnología y los medios de comunicación de la información, han dejado de tener utilidad. Por ejemplo, el la década de 1950, para desarrollar una actividad de control, eran necesarios tener 10 administrativos, se considera que es posible que en la actualidad dicha tarea es posible cumplirla con 1 o 2.
4.- Involucramiento del funcionario con la toma de decisiones. Se considera importante incluir en la toma de decisiones de las distintas unidades de poder del Estado a los funcionarios pertenecientes a ella, como forma de involucrarlos con la gestión de la Administración. Si los funcionarios no son parte del cambio cultural necesario para mejorar la gestión de la Administración, esta se hace muy difícil. Esto implica también mantener un buen relacionamiento con las organizaciones sindicales, de manera de que éstas sean parte del cambio en la forma de administrar los recursos humanos y materiales del Estado.
5.- Distintos procedimientos administrativos.- Respecto a los distintos procedimientos que existen en todo el actuar de la Administración, en sus distintas variantes, se considera que sin perjuicio de algunas situaciones particulares, éstos si son bien utilizados, son aptos para organizar con eficiencia el actuar del Estado.
En muchos casos se ha constatado un mal uso de estos procedimientos administrativos, generado por el desconocimiento de las reglas que regulan dichos procedimientos por parte de los operadores. Existen administraciones que por ejemplo tienen bien ajustados los procedimientos y bien entrenados a sus funcionarios, con el resultado de que los procedimientos sean veloces, eficientes y eficaces. Por otro lado, hay organizaciones que no utilizan bien los procedimientos, generado por el desconocimiento de sus funcionarios, resultando seriamente ineficientes e ineficaces.
Los procedimientos administrativos en términos generales ya existen en el ordenamiento jurídico, el tema es poder utilizarlos como corresponde, para eso, es imperiosa la capacitación permanente de los funcionarios, así como realizar permanentes auditorias evaluatorias de los resultados de la gestión.
Se considera trascendente también continuar mejorando los mecanismos de selección de los co – contratantes, con el objetivo de contratar más rápido y a menor precio, puesto que se ha constatado que en algunas situaciones el Estado paga más caro que el privado por la demora en hacer efectivas las compras y sus respectivos pagos.
6.- Un nuevo modelo de administración pública: la e – administración. La apuesta por las nuevas tecnologías, en todos los ámbitos de nuestra cotidianeidad, es una realidad firme que, aunque con algunos titubeos, avanza de manera considerable. La administración electrónica o e – administración es un concepto que surge de la implementación de las nuevas tecnologías con las técnicas clásicas de organización administrativa.
La administración electrónica ha de convertirse en un instrumento esencial para prestar unos servicios públicos más eficaces y de mejor calidad, reducir tiempos de espera de los usuarios y mejorar la transparencia y la rendición de cuentas. Desde un punto de vista interno, es necesario la informatización, la racionalización y la reingeniería de los procesos.
La administración pública tiene ante sí el reto de adaptarse a las nuevas exigencias de mejora de productividad, de eficacia y de calidad de los servicios. En este sentido se ha creado la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC), que tiene como principal cometido la planificación y coordinación de proyectos en el área de Gobierno Electrónico, como base para la transformación y una mayor transparencia del Estado. Se considera sumamente trascendente continuar invirtiendo en dicha dirección a fin de poder desarrollar el Gobierno Electrónico a toda la Administración Pública.
En síntesis, se trata de usar bien las herramientas que ya están, no es necesario reformar todo lo ya existente, que es fruto de años de experiencia, sino realizar ajustes, además de empezar a utilizar dichas herramientas para mejorar la gestión de la administración, tanto en lo que respecta a la desconcentración del poder, la mejor selección de funcionarios, el cambio cultural del funcionario hacia el compromiso con su actuar y la correcta aplicación de los procedimientos.
También se considera que dicho camino se inició en marzo de 2005 y ya se perciben resultados concretos en cuanto a la mejora, sin embargo y desde la experiencia adquirida en este período, es necesario seguir mejorando en la profundización de los cambios realizados.